供需双向调节 加速结构调整——2010年土地管理形势分析与政策建议

《中国国土资源报》/20100115

　　按 语：2009年是我国进入新世纪以来最为困难的一年，2010年将是更为复杂而又十分困难的一年。面对复杂的经济形势和“调结构、转方式”的新要求，2010年国土资源管理除了继续作好资源保障外，“管住”与“用好”的任务将更为艰巨。本文中，中国国土资源经济研究院土地管理形势分析研究组在总结回顾2009年土地管理总体态势的基础之上，预测分析2010年土地管理形势，并就如何增强土地调控政策的针对性和灵活性提出理论思路和政策建议。

　　回顾2009年：

　　土地市场“供需两旺、量价同升”

　　在宏观经济增速呈现企稳回暖态势的情况下，土地市场走出低迷状态，呈现“供需两旺、量价同升”的特点，土地抵押面积和贷款金额持续增长。

　　2009年是我国进入新世纪以来最为困难的一年。面对国际金融危机带来的严峻挑战和极其复杂的国际国内形势，党中央、国务院见事早、出拳快，及时调整了宏观政策，实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，迅速出台了促进经济平稳较快发展的一揽子计划，经济企稳回升势头逐步增强，经济增速逐季加快，投资保持较快增长，消费需求持续趋旺。在国际金融动荡、世界经济总体陷入衰退的情况下，我国经济的逐步回升成为世界经济中的亮点。

　　从2009年宏观经济形势看，先抑后扬，第二季度触底反弹，宏观经济整体向好。从第三季度看，房市供销两旺、股市止跌回稳、期市缓慢上扬，对土地和矿产品需求更加旺盛。但是2009年我国部分行业产能过剩依然严重，通货膨胀的预期依然存在。

　　2009年土地管理总体态势为：在宏观经济增速呈现企稳回暖态势的情况下，前三个季度土地市场就已经走出低迷状态，市场交易持续回暖，呈现“供需两旺、量价同升”的特点；建设用地供应总量同比增长三成，房地产用地同比增幅变缓，保障性住房用地供应比例加大；重点监测城市地价同比小幅上升，工业地价同比小幅回落；土地抵押面积和贷款金额持续增长，新增抵押土地的贷款率上升；违法用地势头初步得到遏制，但量大面广的状况尚未根本改变。

　　我国经济当前仍处在企稳回升的关键时期，做好下一步宏观调控工作，关键是要深入贯彻落实科学发展观，把处理好保持经济平稳较快发展、调整经济结构、管理通胀预期的关系作为2010年宏观调控的重点，继续实施积极的财政政策和适度宽松的货币政策，保持宏观经济政策的连续性、稳定性，把握好政策的力度和节奏，全面落实和不断充实一揽子计划和相关政策措施。

　　预测2010年：

　　调控过剩产能，加速结构调整

　　土地需求旺盛，供应压力增大，资源型城市和沿海城市综合价格会有较大幅度上升，加速结构调整、控制产能过剩、谨防房地产泡沫将成为调控重点。

　　2010年我国宏观经济总体形势企稳向好，宏观经济政策基调是保持政策的稳定性和连续性，要在促进发展方式转变上下功夫。当前资源供需总体取决于2010年宏观经济的基本面。受经济回暖影响，预期土地需求趋旺，供应压力增大，落实“调结构、转方式”的新要求，2010年国土资源管理除要继续作好积极的资源保障外，“管住”与“用好”的责任将进一步凸显。

　　预计资源型城市和沿海城市土地价格将有较大幅度上升，市场对土地需求旺盛。基于2009年第三季度城市综合地价上涨趋势判断，一方面，东部沿海城市经济较发达，对宏观经济回暖反应比较快，进而将需求传导至土地市场；另一方面，国家4万亿元投资和2010年追加投资的进一步落实，对原材料丰富的资源型城市经济影响明显，相应地土地需求趋于旺盛。

　　预计土地市场进一步由供给主导型向需求诱导型转变，供应压力增大，供需矛盾凸显。由于积极的财政政策和适度宽松的货币政策，土地供应政策朝着有利于刺激投资和增加内需的方向转变，降低了用地者的投资门槛，给土地市场带来了新的机遇与挑战，使得土地市场将由供给主导型转变为需求诱导型。2010年中央和地方新增投资计划将继续实施，除大量重点项目马上需要用地外，受财政回升和经济回升拉动，经济投资项目用地需求也会逐步增加。用地供需矛盾将进一步凸显，保障用地面临较大压力。

　　预计房地产投资加快，地价先于房价理性回归，谨防泡沫将成为调控重点。受国家宏观政策影响，推进住房保障的主基调，将会促使房地产投资进一步加快，土地购置面积仍将处于上升通道。地价将先于房价理性回归，一方面，政府对通胀的预期和警示与土地供应政策参与宏观调控的监控预警将起到积极效果，另一方面，由于前期我国国内信贷宽松，房地产市场未经实质性调整就开始再度走高。如果房价继续过快上升，则存在泡沫化风险，为防止已有的稳定回升局面受到冲击，谨防房地产泡沫将成为调控重点。

　　预计节能型产业用地需求增加，客观要求土地政策及时调控过剩产能，加速结构调整。2009年中央经济工作会议确定2010年经济发展要强化节能减排目标责任制，加强节能减排重点工程建设，坚决管住产能过剩行业新上项目，开展低碳经济试点。节能减排对于节能型的产业显然是有利的，有可能会带来太阳能、风能等产业实质性的利好，新能源产业、新兴产业用地需求也会相应上升。国土资源部已出台《限制用地项目目录（2006年本增补本）》和《禁止用地项目目录（2006年本增补本）》抑制产能过剩、防止重复建设，但是由于国家正在调整的《产业结构调整指导目录》尚未出台，只是陆续发布了部分行业的产业政策，因此增补目录必将随着新政出台有新的补充。运用土地政策促进产业结构调整将替代“扩内需、保增长”成为国土资源管理2010年工作的重点之一。

　　政策建议：

　　加强供需双向调节 推进城乡统筹发展

　　根据当前形势，落实宏观调控的要求，要重视加强资源供需双向调节，积极参与宏观调控，提高政策的针对性和灵活性，提高资源节约集约利用水平。

　　2010年是“十一五”结束的“总结年”，同时又是部署国土资源“十二五”及长远发展的开局“谋划年”，具有承前启后的重要意义。根据当前形势，落实宏观调控的要求，要重视加强资源供需双向调节，积极参与宏观调控，提高政策的针对性和灵活性，提高资源利用效率，促进提高资源节约集约利用水平。

　　“调结构、转方式”，提高土地管理参与宏观调控水平。一方面，提高供地政策的针对性和灵活性，完善土地政策参与宏观调控手段。密切跟踪宏观经济运行态势，适时调整土地供应的总量、布局、结构和时序。同时，研究完善运用土地政策参与宏观调控的目标、工具、传导机制和配套办法，建立与金融、财税和产业政策相结合的、有保有控的差别化土地调控政策体系。

　　另一方面，优化土地供应结构，服务于转变经济增长方式。坚决遏制“两高一资”、产能过剩、低水平重复建设项目上马；提出促进高新技术产业、先进制造业和现代服务业发展的供地措施；研究制定支持中小企业发展的用地政策；继续保障国家重点建设项目和民生工程用地。全力做好民生项目用地的服务工作，保障经济适用房、廉租房建设和棚户区改造用地。

　　此外，还要继续深化土地审批制度改革，提高审批效率。通过改进审批制度，实行提前预审、允许先行用地等方式，落实扩内需项目用地政策，确保建设项目落地。同时，制定更加公开、透明的土地供应政策，及时向社会公布供地计划、供地结果、实际开发利用情况等动态信息，正确引导舆论和市场。

　　探索城乡统筹新路径，推动土地管理制度改革发展。积极探索有利于城乡统筹的土地管理新机制，推动增减挂钩制度建设，增加周转指标规模，大力支持地方开展农村土地整治，拓宽省部农村土地整治合作协议范围和“万村整治”试点范围。调整和完善中央分成的新增建设用地有偿使用费的分配和使用，探索建立土地整治相关资金使用管理奖惩机制，使资金向补充耕地任务重的地区和粮食主产区、主产县倾斜。此外，还要规范土地整治专项资金管理，提高土地整治相关资金使用效率和效益。

　　与此同时，出台集体建设用地流转新办法。按照党的十七届三中全会要求的“三个不得”，加快农村土地产权制度改革。在深入研究、广泛听取意见的基础上，积极推进《农村集体经营性建设用地使用权流转办法》的相关工作，争取尽快出台，规范集体建设用地有序流转，维护农民合法权益。同时，不断改革我国征地制度，明确界定征地“公共利益”范围，与集体建设用地流转条件相互协调，尽快完善“缩小征地范围、控制征地规模的意见”，逐步建立科学合理的征地制度和集体建设用地流转制度。

    关注民生跟踪热点，积极应对土地管理难点问题。拓宽城市地价动态监测范围，增加监控城市数目，将监控的实际数据和情况及时统计和发布，以透明公开的方式让社会了解相关信息，消除社会争议，抑制热钱大量涌入，并积极应对民生需要。同时，加强重点城市房地产开发用地监管，加快建设用地“批、供、用、补、查”网络综合监管平台。

　　与此同时，进一步加快对“小产权”房用地的调研摸底，遏制“小产权”房现象发展的势头，及时清理“小产权”房和高尔夫球场等非法用地，加快研究制定“小产权”房用地处置办法，有效维护土地管理秩序。

　　此外，还要进一步落实中央工程建设领域突出问题专项治理，开展国有建设用地使用权出让合同执行情况专项清理。开展对已审批用地的核查、监管行动，重点清理房地产领域囤积土地行为，坚决执行处理闲置土地的法律法规。搞好卫片执法监察，考核年度省级人民政府土地利用计划执行情况，落实考核管理办法。

　　拓展领域，提升土地管理的社会影响力。一方面，推进顶层设计成果转化，推进国土规划由理念到实施。充分利用国土资源大调查成果，突出体现以国土资源调查评价为基础进行国土空间规划的特色，进一步提高国土规划的科学性，形成省级国土规划的工作标准、工作模式和工作体系。继续作好福建、重庆、山东、河南等省市国土规划基础研究，不断完善已有省级国土规划的思路和内容体系，提升规划的战略定位和职能，为国家级国土规划提供新经验、新理论、新方法。

　　另一方面，加强协调合作，积极参与节能减排，促进土地节约集约利用，推动低碳经济发展。积极参与制定促进节能减排和节约集约用地的财政税收政策，继续对省级人民政府，以及国家级、省级开发区土地集约利用情况的节约集约评价。健全各类建设用地标准体系，抓紧编制公共设施和公益事业建设用地标准，积极引导使用未利用地和废弃地，鼓励开发利用地下空间，提高土地利用容积率。