国外房地产政策的成功实践及其启示

综合研究室/湖南省统计局/20110106

　　我国房地产市场从1998年住房制度改革以来，规模不断扩大，市场化水平显著提高，商品住房面积占城镇竣工住房面积的比重从30%上升到73%，但与房地产市场发展相适应的制度建设却相对滞后，这也是为什么当前房地产调控力度如此之大，效果却不尽人意的根本原因之一。要实现房地产业持续稳定健康发展，必须加快建立和完善一系列政策、法律体系以及有效的落实监督机制。本文通过简述一些主要国家的房地产业发展情况及其成功的政策实践，力图找出一些可供借鉴的经验和启示。

　　一、主要发达国家房地产政策的成功实践

　　尽管各个国家国情不一样，但只要是房地产政策实施较为成功的国家和地区，都具有共同的特点，那就是通过建立完善的财政、税收、金融等政策措施体系，并充分发挥其作用；善于利用政府和市场两只手，确保房地产市场平稳健康运行。

　　（一）撑起法律“保护伞”。一些发达国家主要通过制定各种相关法律，为实现房地产有序健康发展提供法律保障。

　　美国重视住房立法，使住房保障政策措施有法可依，进而保证政策的权威性和有效性，这是美国住房保障制度的突出特点。目前，美国在住房保障立法方面形成了比较完善的体系，涵盖了公共住房补贴、房租补贴、消除贫民窟等诸多方面。《合众国住房法》规定要为低收入家庭修建公共住房制定长远计划；《国民住宅法》要求建立住房管理署，设立联邦存款和贷款保险公司，由政府提供低利息贷款，鼓励私人投资低收入家庭公寓住宅建设；《开放住房法案》帮助穷人成为房主，规定在10年内为低收入家庭提供600万套政府补助住房，并禁止在购买和租用房屋时的种族歧视等。

　　日本二战后进行了大规模的立法活动，先后制定实施了《住房金融公库法》(1950年)、《公营住宅法》(1951年)、《日本住宅公团法》(1955年)、《城市住房计划法》(1966年)等40多部有关住房的法律，并制定了总计百余部的政令、告示等行政法律规范，逐步建立健全住房保障的法律体系，这些法律对保证住宅建设的持续发展和解决住房问题起到了巨大的促进作用。

　　新加坡住房制度的成功实施与其健全的法律法规体系密不可分。上世纪60年代新加坡颁布《住房发展法》，明确政府发展住房的目标、方针、政策，确立专门法定机构行使政府组屋建设、分配和管理职能，同时还颁发了《规划法》、《土地征用法》、《租金限制法》、《建屋发展局法》、《特别物产法》、《中央公积金法》等一系列法律法规，为实现“居者有其屋”目标提供了法律保障。

　　瑞典为解决住房问题制定了一系列可行性高、连续性强的住房政策和法规。如《住宅更新法》规定房主必须改善不符合最低标准的住房，国家给予贷款和必要补助，以促进旧住宅现代化；《建筑条例》对房屋的改建、建筑物的管理维修、拆除等做出明确的规定。

　　（二）打好财政补贴牌。财政补贴主要是为了支持房地产业发展，调节供求关系，稳定市场价格，维护生产经营者和消费者的利益。

　　美国实行的住房补贴政策是一种直接补贴形式。凡家庭收入未达到所在地区家庭平均收入80%的家庭，可以申请住房补助。直补又分为两种：一是租金补贴。政府鼓励私人将符合出租标准的房屋出租给低收入者，当低收入者承租后，便将自己收入的1/3付给房主作为房租，其余部分由政府代付。二是购房补贴。根据美国前总统布什2003年签署的《美国首付款法案》，凡能够支付月供房屋抵押贷款，但没有足够的钱支付房屋首付款的美国家庭，可向地方相关机构申请低收入家庭特别资助，政府将帮助购房者交齐首付款和办理房屋过户手续时的有关费用。在过去35年中，美国联邦政府在帮助低收入户解决住房问题上的支出大约是1万亿美元。

　　日本的财政补贴分为两种，一种是政府财政拨款，用于低收入家庭的租房、购房补贴和资助公营住宅建设。第二种是政府的财政投资性贷款，一方面是对住宅公团住房建设的投资贷款，另一方面是将资金贷给住房金融公库，再由后者用于建设公共住房和向低收入者发放住房贷款。

　　德国对低收入居民主要是实行房租补贴。政府根据家庭人口、收入及房租支出情况给予居民以适当补贴，保证每个家庭都能够租得起房。居民实际交纳租金与可以承受租金的差额，由联邦政府和州政府各承担一半。

　　（三）用好税收调节器。税收在政府调控房地产中一直发挥着积极作用。一方面，高税率能有效抑制房地产市场的投机行为；另一方面，可以通过税收优惠对低收入购房者予以补贴，从而平衡房地产市场的供求矛盾，避免房地产泡沫带来的不利影响。

　　利用重税抑制投机行为的主要做法有：一是征收高额税收。如在法国，购房者除要缴纳高额地税外，还需支付住房税或空房税，这是法国人一直不把房地产市场作为投资领域的重要原因之一。二是区别对待，逐级增税。如韩国从2007年起，对出售第二套房产的卖主征收50%的资本收益税，对拥有第三套住房的卖主征收60%的资本收益税，使投机者无利可图甚至亏本。三是对房地产保有环节征收高税。美国对不动产征收的税收要占到其全部财产税收入的80%，增加了投机者的经济风险。

　　采取税收优惠政策让低收入者拥有住房的具体实施办法有：一是对低收入者提供购房的优惠政策。美国政府对利用抵押贷款购买、建造和大修自己房屋的家庭，在征收个人所得税时减免抵押贷款的利息支出；房屋业主可在10年内每年接受个人所得税的直接抵扣。日本政府颁布的《住宅取得促进税制》规定，利用住宅贷款自建、自购的居民，在5年内可以从每年的所得税中扣除当年的住宅贷款余额的1%，另外，对财产登记税、不动产所得税、城市建设实行税等实行减免，甚至对住房资金中的赠款部分免征赠与税。二是运用各级税收对租房进行补贴。法国政府推行租房补贴的福利制度，社会各阶层的无房户都可在租房时享受政府相关的税收补贴，而且建造廉租房的企业也可获得中央政府在税收方面的优惠补贴。美国各州为提供低息抵押贷款资助出租房开发而发行的住房债券，购买债券所获的利息免征所得税；允许合格出租房的投资商在10年内，每年从应缴的联邦个人所得税中减去该不动产“资格基数”的一个固定比例。

　　（四）加大保障性住房供给。一些国家和地区政府普遍利用保障性住房这一公共政策，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。在这些发达国家保障性住房体系发展过程中，均经历了大约30年的大规模兴建公房阶段。在建设高峰期，英国保障性住房存量占住房总量的比重超过50%，香港超过45%，新加坡超过90%。

　　香港特别行政区在私营物业市场持续健康发展的同时，对没有能力购买和租住私营房屋的居民提供公共房屋资助。截止2010年3月底，香港特别行政区人口达到706万。其中，47.5%的人居住在公营永久性房屋中，29.7%的人租住政府提供的廉租房——公屋，17.8%的人购买了政府资助出售的经济适用房——居屋。公营房屋共有113.5万套，平均每人居住面积12.6平方米。香港保障性住房制度获得成功，主要得益于专门机构——香港房屋委员会(房委会)和房屋署的有效管理和成功运作。前者是公营房屋的法定决策机构，其职责是根据政府整体房屋政策大纲，拟定及推行香港的公营房屋计划；后者是房委会的执行部门，负责进行房屋政策的具体操作。另外，香港对租住公屋和申请居屋的资格审查是相当严格的，对弄虚作假者的惩罚也是相当严厉的，不仅取消资格让其撤出公屋或居屋，而且还要根据具体情况罚款甚至追究刑事责任。

　　新加坡通过推行“居者有其屋政策”，有效地解决了本国居民的住房问题。新加坡政府通过设立专门机构——建屋发展局，负责居民公共住房的建设和管理，确立政府在住房建设和住房供给中的主体地位；按居民不同收入水平，确定住房类别和价格政策；同时通过实行公积金制度，保证建屋安民计划顺利实施；另外实施严格的住房分配和管理制度等。通过综合实施以上政策，使新加坡住房保障建设获得了巨大成功。截至2010年3月31日，新加坡人口309.41万人，有82%的人住在政府修建的公寓里。

　　法国自1956年建立“低租金住房制度”（HLM）以来，法国租房市场就以廉租屋为主。按照“低租金住房制度”规定，人口超过5万的城镇中，廉租房占全部住房的比例不能低于20%，否则将受到处罚。由于廉租房的租金通常只有市场价格的1/3，最低仅约1/6，这使很多低收入居民首先选择租房而不是买房，从而降低了市场总体需求，同时对稳定房价也起了一定作用。与法国一样，以德国、日本为代表的国家主要通过对非营利机构提供金融支持，发展低租金、低成本住房，保障低收入居民能租到房屋。

　　（五）发挥好金融体系的作用。在解决居民住房过程中，各国依据自身的政治、经济体制和文化背景制定了不同的房地产金融政策体系，有效的助推了房地产业发展。

　　一是抵押式房地产金融体系。这种模式就是购房者将所购的房地产作为抵押，向金融机构申请购房贷款，并按规定在一定的期限内偿还贷款的本息后，获得对该房地产的所有权。它是当前绝大多数国家采用的主要房地产金融模式，尤其在美国、英国等市场经济比较发达的国家，已经形成了非常完整的政策体系。在美国，房地产金融体系包括一级市场和二级市场。一级市场为购房者和开发商提供所需资金，二级市场则为房地产金融机构所持有的金融资产提供流动性，一、二级市场共同构成了一个相辅相成的房地产金融体系。在英国，住宅金融扮演着很重要的角色。抵押贷款目前成为英国居民购买住房时的重要资金来源，约有四分之三的住房是通过抵押贷款购买的。在还本付息期间，如申请抵押贷款的购房者发生失业等特殊情况而不能按时付款时，银行并不以处置抵押房产为主要手段，一般都给予一定的还款宽限期，在此期限内可只付息不还本。另外，政府和银行都希望贷款者在贷款的同时，购买贷款保险(失业与疾病保险)，以保证还款期间贷款者的收入发生大的变化而暂时无还款能力时，保险公司可以帮助居民还款。

　　二是合同储蓄式的房地产金融体系。这种方式采取了以提供房地产信贷为激励机制的储蓄式房地产信贷形式。其特点是潜在的购房者以低于市场利率储蓄若干年后，当需要购房时能够从相关机构获得一部分低于市场利率的贷款。同时，政府对中低收入的住房储蓄者根据储蓄额进行奖励，引导和支持居民自力更生解决住房问题。运用合同储蓄式的房地产金融体系最为典型的国家是德国和法国。德国实行“先存后贷”的合同储蓄模式，储蓄房贷利率实行固定利率制，且低于市场利率。这种固定的利率，几乎可以抗击金融市场的波动，对房贷市场起着稳定器作用。

　　三是强制性储蓄的房地产金融体系。国家以政府立法建立房地产基金制度，规定雇员和雇主按工资的一定比例上缴专门金融机构，用于帮助雇员支付购房首付款和分期偿还贷款本息。这种方式最具代表性的是新加坡的公积金制度。新加坡推行的是中央公积金制度，它的实施给政府为主导的“居者有其屋”计划提供了强大的资金保障。公积金制度的顺利实施离不开严格的立法保障，1995年新加坡政府颁布的《中央公积金法》对公积金机构设置和职能分工，公积金的归集、提取、使用以及违法等事项都予以明确。公积金制度能发挥巨大的作用还离不开高效的组织管理。中央公积金局为法定的负责公积金的管理和保值工作的专门机构，局内设理事会，由政府代表、雇主代表、雇员代表共11位组成，下设人事管理、雇主服务、计算机管理等6个部门，责权清晰，优质高效。

　　四是混合型的房地产金融体系。这种模式是既有利用金融手段筹集资金的私人金融机构，也有提供政策性信贷服务的官方金融机构建立的住宅基金。如日本，民间金融机构和和官方机构有机结合，一方面建立官、民结合的机构和组织以保证政府房地产政策的贯彻实施；另一方面建立具体执行政府政策的机构，如日本住房贷款合作社和邮政局来行使政策性房地产金融的职能。

　　二、对促进房地产业平稳健康发展的几点启示

　　发达国家有着几十年乃至上百年的房地产市场建设和管理经验，尽管各国在发展过程中背景不同，经济水平有高有低，市场化程度各有差异，但在房地产发展实践中，都有着这样的共同点：完整的房地产法律体系作保障；相对成熟、多样的住房财政金融制度作支撑；严格和监督性强的政策措施作保证。学习和借鉴国外房地产市场调控的成功实践，对于确保我省房地产业持续稳定健康发展，具有重要的现实意义。

　　（一）优化结构，加快保障性住房建设

　　纵观各国在住房短缺阶段，政府均大力兴建保障性住房来加大供给，保护低收入群体权益。当前及未来一段时期内，我国正处在城市化加速期，住房总体上呈现供不应求。如按我省每年新增城镇人口120万和城镇人均住房面积30.2平方米计算，每年要新建3624万平方米住房才能满足这一部分人的需求。按照国际通用统计估算标准城镇低收入人口大约占城镇人口的20%计算（最低收入占比5%），湖南低收入人口约为596.18万人；按10%计算，城镇低收入家庭约为102.79万户，其中有20万户无房户和住房困难户需要住房保障。很显然，如果要让大多数城镇居民家庭特别是低收入家庭通过“市场”来解决住房问题，既不符合当前经济发展的现实条件，也是不可持续的。因此，要针对实际情况，对目前住房供给体制进行适当的调整，总体上要根据居民收入分层，不断优化供给结构，实现供给与需求对接。特别是在保障性住房建设方面，政府要转变观念、放开手脚、加大作为，增加供给量，让更多的低收入人群能住上政府提供的保障房。

　　一是进一步明确政府职责。当前地方政府对保障房建设缺乏积极性，这主要是与我国“中央政府出政策，地方政府出钱”的执行模式以及中央、地方财权事权不统一的现实情况有关。在美国，低收入家庭的住房保障主要是联邦政府的责任；地方政府主要是争取联邦政府和州政府的财政补贴，为本市居民提供住房保障服务。日本三大住房保障制度更是均以国家财政支持为主，地方政府职责主要是出地和组织建设管理。因此，建议国家尽快出台相关法律制度，明晰政府和公民的职责，明确中央和地方的职权范围，划清政府各部门的管理权限，充分调动各方面的积极性。

　　二是进一步加大投入力度。在资金投入上，政府要多想办法，多方筹集，既要积极争取中央资金的支持，也要在本级财政中形成刚性预算，还要督促市州和县市区落实配套资金；同时要探索创新筹资、融资新模式，多方筹集建设资金。在土地资源调节供应上，应参考国外相对成熟的政策实践，建议在新增住房用地中，对经济适用房和廉租房建设用地确定一个硬性比例并优先解决。

　　三是确保保障性住房分配公正合理。首先是把好入门关，将有限的房源配售配租给最需要的群体；其次是强化监管，做到公布房源、申请人情况、分配方案和分配结果全程公开透明，让住房分配摊在阳光下；再次要引入退出机制，确保保障性住房提供给最需要的家庭。

　　（二）综合施治，加大房地产体制改革力度

　　根据我国经济发展的阶段性特点和房地产市场总体供求情况，要从规划战略和体制建设以及财政金融政策等方面改革入手，力争在较短时期内形成比较科学合理的房地产发展体制和政策体系。

　　1、制定科学的发展规划。纵观发达国家的住房政策，无一例外地重视立法及制定住房发展规划，这比起密集出台的房地产政策要更加稳定和权威，涵盖面也更广泛。法律和规划对公众信心和预期能形成强有力的支撑。以法律和规划为基础的行政政策和绩效考核也更加有依据。作为政府公共服务的重要内容，保障性住房的弱势地位需要更有效的管理和建设体系来保护。因此，必须以编制“十二五”规划为契机，进一步明确发展方向，编制科学长远的发展规划，并通过人大立法，纳入到法律范畴。

　　2、加快财税体制改革。财税改革对房地产市场的调控作用直接有力，是促使房价保持在一个合理水平的最重要手段之一，建议国家加快财税体制改革步伐，调整财政收入分配关系，继续深化住房制度改革，在某些方面给地方更多的自主权，逐步建立保证各级政府财政可持续运作的长效机制。要在试点的基础上，适时正式推出房地产税政策，并根据分类制订相应的实施细则。

　　3、进一步完善优化金融政策体系。金融政策对房地产市场的调节作用比较全面，也是促进房地产持续健康发展最有效的工具。建议国家可参考各国的一些成功经验，进一步完善优化金融政策。一是加快建立一个适合当前中国发展的房地产金融政策模式；二是进一步细化分类，采取灵活多样的居民住房信贷政策；三是建立和完善房地产风险防范化解体系。

　　4、探索出台盘活空置房的政策措施。目前我国住房供求在总量短缺下又呈现结构性空置增多。2009年末，湖南住宅空置面积302.19万平方米，占空置面积的65.9%，且以空置一年以上三年以下为主。在这方面可以借鉴一些发达国家的做法，如欧盟国家中房屋闲置率最低的荷兰（低于2%），法律允许无房者入住闲置一年以上的空房。法国的一些城市，房屋闲置一年，业主须缴纳房款10%的罚金，二年12.5%，三年15%，以此类推。建议国家在摸清当前空置房整体数量的基础上，尽早采取有效措施，盘活空置房。

　　（三）加强监管，确保房价保持在合理水平上

　　在国家住房产业市场化取向不变的前提下，各级政府要加强对土地交易、房屋交易、房屋租赁等各个环节的监管力度，维护公平的市场秩序，确保房价保持在合理水平上。

　　一方面，合理调控地价，防止刚性成本涨幅过大。要按照“锁定房价、倒推地价”的方式，积极落实项目用地，确定土地价格基本稳定，特别是要确保保障性住房的地价稳定合理。要坚决打击土地违法行为，防止所谓“地王”的恶意炒作，保持土地价格基本稳定，严格将楼面地价控制在房价的1/3以内，减轻购房者负担。另一方面，要合理调控房价，增强住房消费的信心。房价过高，势必形成房地产泡沫，不利于房地产健康发展；房价太低，同样不利于其健康发展。根据我省城镇居民收入情况，把房价收入比严格控制在国际社会通用标准6以内比较合适。政府各有关职能部门要协同配合，加强市场监管力度，坚决打击市场垄断、哄抬房价、恶意炒作等不法行为，并形成长效机制。区县政府重点检查从事政策性住房建设的房地产开发企业是否按照土地出让合同及相关规定，按时完成建设任务并保证工程质量。住建部门重点查处开发商是否有无证售房、捂盘惜售、哄抬房价、虚假交易、交付使用的商品房达不到使用条件、工程质量不合格严重影响使用、不执行住宅质量保证书和住宅使用说明书制度规定的行为。对于房地产开发企业或者房屋经纪公司在销售房屋时，不执行“一套一标”的明码标价规定，物价部门要严厉惩处。国土部门重点查处房地产开发企业闲置土地、欠缴地价款及其它违反土地出让合同约定的行为。规划部门要加强批后建设工程的全过程监督，防止房地产开发企业在建设过程中擅自变更规划性质，增加建筑面积等违法行为。金融部门要严格控制房地产业开发企业的信贷规模，并强化对资金流向的监测。监管企业诚信管理部门要建立开发企业诚信档案制度，对于违纪违规行为进行登记、曝光，并对其今后的土地、信贷、规划等审批、备案加以惩罚性约束。