体制内的“理想方案”

    【战胜市场】（财新专栏作家 刘胜军）随着18届三中全会的临近，市场对改革方案的期盼热度猛增。俞正声表示，“三中全会改革范围之广、力度之大，都将是空前的”。这赋予了市场极大的想象空间。

　　随即，由财新《中国改革》在10月初刊发的国务院发展研究中心“383改革方案”成为社会关注焦点。此方案之所以引发高度关注，主要是由于该课题组由该中心主任李伟、中财办主任刘鹤担纲领衔。刘鹤被认为是三中全会改革方案起草组负责人，而国研中心还拥有包括吴敬琏在内的大批学者。

　　笔者以为，尽管383方案具有一定的导向性、传递出重要信息，但不能简单与三中全会改革方案划等号。国研方案毕竟是由国研中心拟定的，并没有各个国家部委的参与，而三中全会方案则更多地需要取得各个部委的支持。换言之，383方案代表了体制内的“理想方案”，三中全会方案将更为折衷。

　　383改革方案的亮点

　　国研方案不仅就改革目标和方向作出了清晰的表述，更重要的是提出了一些具体的改革建议，其中不乏亮点和惊喜。

　　1、在宏观调控方式方面，383方案明确提出“减少贷款规模、土地指标、产能数量等行政性直接干预手段，主要运用货币、财税等总量手段改善宏观调控”。过去10年，以货币超发为主要特征的货币政策和以4万亿为代表的财政政策，备受诟病，更有学者批评政府以宏观调控的名义扩权。厉以宁指出：“中国出现了一种现象“宏观调控依赖症”。 实际上这耽误了改革。宏观调控作为外来的一种力量，是对经济的干预。绝对不要因为宏观调控有点成效就频繁利用，而结果对经济造成大起大落，在投资怪圈中摆脱不开。”

　　2、手握审批大权的刘铁男落马，引发对审批权改革的压力。为减少官员的可以刁难，383方案建议，“对仍需审批的项目，规定审批时限，到期不批复视为同意……在网上公布审批流程、条件和进度，接受企业和社会公众的质询”。

　　3、 方案呼吁“深化发行制度市场化改革，重点从发行环节实质审核转向信息披露”。这实质上提出了废除审批制、转向注册制，呼应了郭树清“IPO不审行不行”的问题。可以说，中国股市沉疴缠身，不废除IPO审批制就难以取得实质性的进展。

　　4、创造性地提出“将基础养老金、司法体系、食品药品安全、边防、海域、跨地区流域管理等划为中央事权。建立低标准均等化的“国民基础社会保障包”制度。社会保障卡具有补贴结算功能，并实现全国范围的可携带。这样就可形成与原有户籍制度双轨并行的新社会保障制度，并最终取代户籍制度”。户籍制度尽管备受争议，但一夜之间废除并不现实。国研方案的建议颇具新意和可操作性。

　　值得关注的是，方案建议把司法体系划为中央事权，这意味着司法体系得以在财务和人事上摆脱地方干预，为增进司法独立创造了条件。

　　5、教育体系的僵化也是社会关注焦点，钱学森临终遗言“中国还没有一所大学能够按照培养科学技术发明创造人才的模式去办学，没有自己独特的创新东西，这是中国当前的一个大问题”更是引发社会各界唏嘘。383方案大胆建议，“逐步实现大学去行政化，探索建立由校董会、校长、监督机构组成的治理架构，让教育家办教育，落实高校办学自主权”。这无疑抓住了教育改革的关键。

　　6、关于敏感的土地问题，方案建议“赋予农民集体土地处置权、抵押权和转让权。允许农村集体土地与国有土地平等进入非农用地市场……对被政府征收土地，改原用途补偿为公平补偿，农民房屋按市价补偿，被征地农民纳入城镇社保体系……改政府卖地为国有土地资产经营，明确国有土地资产经营收益不得当期使用，其用途和绩效由人大审议监督”。

　　上述土改建议如能实施，将产生三个方面的深远意义：1）改革国民收入分配格局。土地是一块巨大的利益。吴敬琏批评说：过去几十年来，一些部门在造城运动中获取的土地价差保守估计在30万亿元左右。2）为农民卖地进城创造便利，有利于推动以人为本的城镇化；3）对土地财政釜底抽薪，可以一定程度上降低地方政府“坐庄土地市场”的动力，为抑制房价泡沫继续膨胀创造条件。

　　383改革方案的局限性

　　当然，国研中心方案也对很多重要问题采取了“务实”的态度，一些建议难免具有技术性改良的色彩，难言体制性突破。

　　1、在扩大社会公众的参与权方面，报告仅建议“对涉及公众利益的重大决策，决策前应组织相关机构、智库等进行必要论证，有的要举行听证会”。这种相对模糊的描述，在实践中很容易被规避。

　　2、在落实宪法赋予人大的权力方面，方案呼吁“建立人民银行、统计部门、审计部门向全国人大定期汇报制度。完善地方政府定期向人大汇报工作机制，推行电视、网上直播等做法”。但对如何改革人大“橡皮图章”的尴尬地位，方案并没有提出有效的方法。

　　3、在最具根本性意义的法治建设方面，方案建议“引导、鼓励公民、法人和其他组织依法行使行政诉讼手段……选取“民告官”典型判例，进行适当宣传。鼓励公益诉讼，允许集体诉讼，以减少上访和群体性事件”。但在实践中，很多起诉政府部门的案件并不被法院受理。以重庆唱红打黑为代表的事件，更引发法治倒退担忧，大批企业家移民海外。笔者以为，法治建设要取得有意义的突破，必须设立宪法法院，建立有效的违宪审查机制。只有宪法从高高供起的牌位变成可以在司法判例中广为援引的武器，才能实现对公权力的约束。

　　4、近年来，腐败被提高到“亡党亡国”的重视高度。习近平上任来更是提出“老虎苍蝇一起打”。但要治理体制性的、全面性的腐败，绝非易事。一些学者甚至提出对官员实行特赦，以换取官员对改革的支持。针对腐败问题，383方案建议“建立廉洁年金制度，公职人员未犯重大错误或未发现腐败行为的退休后方可领取……率先从公共部门及国有企业领导班子和新提拔干部做起，加快官员公布个人财产进度”。笔者以为，退休后才可以领取的廉洁年金，与可以即时套现的权力相比，实在太没有吸引力了。对于官员财产公示，虽然值得尝试，但从俄罗斯等国经验来看，不宜寄予过高期望。在法治不完善的情况下，财产公示的“含金量”大可存疑。

　　5、近年来，国进民退、央企垄断、央企腐败等问题引发社会严重不满的国企垄断和腐败，中石油腐败窝案只是一个最新的成果展示。尽管383方案承认“基础产业的垄断弊端，已对经济社会发展全局产生了日益明显的负面影响。大力度推进基础行业改革刻不容缓”，但报告的建议显得较为保守。报告只是寄希望于央企之间的内部重组，“将石油天然气管网业务从上中下游一体化经营的油气企业中分离出来，组建若干家油气管网公司，并建立对油气管网的政府监管制度……再次重组电信企业，形成多家竞争实力相当的电信运营商”。实践表明，这样的重组意义甚微。

　　针对呼声甚高的“民营银行”问题，383方案仅建议“降低金融行业准入门槛，鼓励能满足金融服务需求的新兴民营金融机构的发展，特别是鼓励有实力的互联网机构发挥自身独特优势进入小微金融领域。”显然，民企要实现开办民营银行并与国有银行公平竞争的“中国梦”依然模糊。

　　虽然1997年中央决议早已提出“国企退出竞争性领域”，但在现实中却没有得到执行，相反，国企在房地产等竞争性领域遍地开花。383方案提出，“明确国有资产具有以下四项基本职能：社会保障职能、提供非营利性公共服务职能，促进战略性产业稳定、竞争和创新的职能，保障国家安全的职能”。笔者以为，这一描述较1997年的中央决议不进反退。

　　此外，报告提倡“参照新加坡淡马锡资产管理公司模式，建立一批国有资本投资运营基金。国资委依据已定的经营目标和考核机制，对各类基金进行监督管理，并任免其负责人”。笔者以为，这种对淡马锡模式的迷恋，只是拖延国企改革的借口。淡马锡的运作成功，离不开新加坡法治的社会环境、政企的高度分离、政府透明度、明智的政治家等诸多因素，对复杂的中国并无太多借鉴价值。中国的国企改革，必须下决心在国企退出竞争性领域、放弃政府对国企的人事干预、破除央企垄断等方面大胆突破。

　　总体而言，383方案反映了体制内改革派为推动全面改革做出的巨大努力，报告既力求推动“实质性改革”又兼顾到了现实体制的制约因素，值得肯定。但方案在国企改革等关键性、敏感性问题上无奈的“技术性改良”，也折射出中国改革之困难性、渐进性、复杂性。