城市闲置土地处置方式创新思路

卢新海 王福生 宋国伦 / 中国房地产资源网

一、城市土地闲置现状

据国土资源部提供的数据表明，截止到2005年6月，全国城镇规划区范围内共有闲置土地107．93万亩，空闲土地84．24万亩，批而未供土地203．44万亩，三类土地总量为395．61万亩，相当于现有城镇建设用地总量的7．8％。土地的大量闲置，造成了诸多不良影响，直接导致土地低效利用和资源的浪费，影响了城市空间结构的优化和城市功能的全面提升，不利于房地产市场的健康发展。

土地闲置有多方面的原因：既有用地者方面原因造成的，也有政府方面原因造成的，更有历史原因形成的土地闲置。如下闲置土地形成过程框图，揭示了闲置土地的形成原因及形成机制。

二、现行闲置土地处置方式的效果

为依法处理和充分利用闲置土地，切实保护耕地，国土资源部制定并颁发了《闲置土地处置办法》，作为处置闲置土地的政策依据。该办法规定：在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

依照该办法和各地实施办法，闲置土地处置方式大致有：延长开发建设时间，但最长不得超过1年；改变土地用途，办理有关手续后继续开发建设；安排临时使用，待原项目开发建设条件具备后，重新批准开发，土地增值的由政府收取增值地价；政府为土地使用者置换其他等价闲置土地或者现有建设用地进行开发建设；政府采取招标、拍卖等方式确定新的土地使用者，对原建设项目继续开发建设，并对原土地使用者给予补偿；土地使用者与政府签订土地使用权交还协议等文书，将土地使用权交还给政府，原土地使用者需要使用土地时政府应当依照土地使用权交还协议等文书的约定供应与其交还土地等价的土地等。

虽然政府一直对对闲置土地问题予以充分重视，相关的处置体系也比较完备，但从实际情况来看，处置效果并不能令人满意。以广东省和上海的情况为例，这两个地区过去形成的闲置土地尚未得到清理，新的增量却仍在不断形成。2004年，广东全省的土地购置总量为2956．22万平方米，但同期土地开发量却只有2227．19万平方米，即 2004年一年又产生了700多万平方米的闲置土地，占全省上年开发面积的近1／3；上海土地购置面积为1038．76万平方米，而同期完成土地开发的面积仅有672．76万平方米，也有近400万平方米的增量。同样的情况亦发生在北京、南京、杭州等城市。更让人忧虑的是，据中国人民银行发布的《2004中国房地产金融报告》显示，我国闲置土地呈现不降反升的势头，全国土地开发面积占全国土地购置面积的比例持续降低，2004年，这一比值已降到50％以下。

此外，《闲置土地处置办法》中所谓闲置土地是指土地使用者依法取得土地使用权后，未经原批准用地的部门同意，超过规定的期限未动工开发建设的建设用地。然而，在现实中相当部分闲置浪费的土地，并非完全表现为法律法规所规定的情形，而是更多表现为“非法定形式的闲置土地”，主要表现为以下两种情况：第一种情形，土地使用者并未取得土地使用权，但却获得了政府同意其使用土地的准许并实际占有了土地，最后由于该土地使用者的自身原因致使土地被闲置；第二种情形，取得土地使用权后，虽已完成同一宗地部分土地的开发建设并投入使用，但又存在着相当比例的土地低效利用或处于闲置状态。目前表现为“非法定形式”状态的闲置土地的数量远远超过了法定的闲置土地总量。但是，现行法律和行政法规却未能对其做出明确界定，也未能纳入法律调整范围。

三、实现闲置土地处置方式创新的原则

很显然，现行处置闲置土地的办法并不能有效解决城市土地闲置的问题。必须寻找新的办法，创新闲置土地处置方式。作为对现有闲置土地处置方式的进一步改进和完善，这种创新必须要具有可操作性，而且要有良好的处置效果。因此，应该遵循了以下几条原则：

合法性原则。在闲置土地处置中遵循合法原则，可以有效避免许多纠纷，是闲置土地处置活动顺利有效开展的重要保证。

可行性原则。闲置土地处置方式的改进和创新要做到具体处置方式是合理、可行的，处置效果是高效率、高质量的。新的处置方式最好避免对国家相关法法规政策提出变革要求，毕竟这些变革的难度比较大，如能够在现有的法律制度框架之下构建新的处置办法，将显著增加其可行性与易操作性。

前瞻性原则。处置方式的创新设计必须建立在对现有闲置土地处置过程的正确认识和理解之上，并依据形势的发展，进行相关的改进和创新。

四、闲置土地处置方式创新的思路

我们认为采用税收手段预防、处置土地闲置是一个很好的思路。因为，土地闲置的根本性动机之一在于企业进行土地投机，试图获得自然增值，而税收手段可以剥夺企业这种不劳而获的收益，从根本上消除土地闲置的动力。实际上，采用税收手段抑制土地投机、处置闲置土地已经是国际惯例，税收手段处置闲置土地不但能够有效抑制土地闲置，而且对经济发展的负面作用也可大大降低。利用现有的“土地增值税”便可以起到这种作用。

五、利用征收土地增值税处置闲置土地的方案设计

土地增值税于1993年在我国正式设置，其目的在于规范土地和房地产市场交易秩序，合理调节土地增值收益，维护国家权益。但由于具体设计上的诸多缺陷导致其并没有在抑制土地投机、制约土地闲置中发挥其应有的作用。但不能否认的是，利用土地增值税这一经济手段处置闲置土地在思路选择上还是非常正确的。在政府职权范围内，通过改进现有土地增值税使之成为制约土地闲置工具的设想不但有处置高效、富有前瞻性、负面作用小等优点，而且改进中几乎不依赖立法程序，具有易操作、周期短、可行性强的特点，可以很快出台并实施，迅速发挥作用。面对当前闲置土地问题亟待解决的形势，这无疑是非常重要的。

现行土地增值税的调节对象是土地流转过程中发生增值的部分，其作用时间也正是发生在土地流转阶段，这种征税时机的选择可以对炒卖地皮动机导致的土地闲置行为进行制约，因为这类投机必须经过流转的阶段才能获利。这点在《土地增值税暂行条例》第二条有明确规定：转让国有土地使用权、地上建筑物及其附着物(简称转让房地产)并取得收入的单位和个人，为土地增值税的纳税义务人(以下简称纳税人)，应当按照本条例缴纳土地增值税。然而，目前的实际情况是，大部分的闲置土地是开发商推迟开发造成的，不需要经过流转的阶段，土地增值税无法对这类土地闲置行为进行调节。如何解决这个问题，成为我们改进方案设计的关键。从国际经验来看，在土地持有阶段征税能有效抑制非流转情况下的土地闲置。各国土地税制一个普遍特征是重视土地持有阶段征税，这使得业主每年要为自己拥有的土地缴税，一旦土地闲置，就不能产生效益，业主仍需缴税，这种负担和压力迫使业主必须持续经营土地以产生效益，从而减少土地闲置现象的发生。但持有阶段土地价值的确定需要定期评估，而这又涉及到一系列的技术与法律问题，而这些问题也正是“物业税”迟迟不能出台的原因之一。

基于以上分析，我们认为对土地增值税征税时机的改进可以采取这种做法：在闲置土地投机收益套现时征税。土地闲置并不是开发商的最终目的，炒卖地皮(此类原因造成的闲置我们在这里称之为转让型闲置)或者推迟开发获得土地额外增值(此类原因造成的闲置我们在这里称之为非转让型闲置)等投机因素才是土地闲置的根本原因。然而投机收益终究是要套现的，在这个节点上征税不但可以卡住土地闲置，而且政府实施难度也比较低。具体而言，对于转让型闲置，其投机收益的套现发生在转让阶段，可以在转让阶段征税，现行的土地增值税实施细则已有规定；对于非转让型闲置，可在其到有关部门办理开发利用审批手续时征收，此时对土地现值进行评估并就其增值部分计征增值税。根据《中华人民共和国城市规划法》，任何项目的建设都必须获得城市规划主管部门颁发的《建设工程规划许可证》，而建设工程规划许可证的有效期限一般为1—2年，年限的长短通常由不同地区颁发的《城市规划法实施细则》所确定。当土地使用者闲置土地超过有效期限后，原先颁发的《建设工程规划许可证》已然失效，必须重新办理。在重新办理建设许可之前，实施对闲置土地征收土地增值税，无疑是一个好时机。其优点在于对闲置土地实行一次性征收，而不是定期征收，不需要动用大量的人力物力去全面清查闲置土地，闲置土地的使用者自己会主动找上门来，因此征收成本极小；所征收土地增值税的税基为土地使用者获得土地使用权以来直至土地开发利用时为止的全部增值部分，合情合理，能获得土地使用者的支持和社会的理解，避免社会冲突的发生。

而政府所要做的就是由财政部和国家税务总局修改现有的《土地增值税暂行条例实施细则》中相关条例，将“重新开发或延期开发闲置土地在规划审批时需就土地增值部分征收增值税”补充至相应条款中。这种改进不但可以解决当前土地增值税不能有效抑制拖延开发造成闲置的问题，而且操作简便，具有很强的实效性。同时，在规划审批环节建立对土地闲置状况进行审查并征收土地增值税的行政管理环节，做好税收征管部门与城市规划管理部门的工作协调。