加强土地调控促进城市及住宅可持续发展

谢俊奇/《中国地产》/2007年第12期

 
    刚刚闭幕的中国共产党第十七次全国代表大会提出：走中国特色城镇化道路，按照统筹城乡、合理布局、节约用地、功能完善、以大带小的原则，促进大中小城市和小城镇协调发展。以增强综合承载能力为重点，以特大城市为依托，形成辐射作用大的城市群，培育新的经济增长极。这就提出了中国城镇化道路的基本原则、发展重点和作用，是我们今后一个明确的努力方向。

    城镇化的过程，是人口从第一产业脱离，从事第二产业和第三产业，向城镇聚集。由于人口的聚集，需要有土地的供应，使得日益增加的城镇人口有生活、生产和其他活动的空间。对于中国而言，人口众多与土地资源短缺，是城镇化的一个基本矛盾。在城镇化的过程中，既要促进城镇化的发展，又要保护土地特别是耕地等农用地，必须走中国特色的城镇化道路，从土地利用而言，必须按照科学发展观的要求，提高土地利用的效率和效益，土地资源必须集约和节约利用。这与许多人口密度低，土地资源相对充足的国家相比，有很大的不同。

    人口在城镇集聚时，首先解决的是生活用地，其次才是生产用地和生态用地。近年来我国比较重视城镇的经济发展，这毫无疑问是正确的，只有经济发展了，才能增强城镇的综合承载能力，才能吸引更多的人口，促进城镇化的发展。但是也存在一个不可忽视的问题：各地过多地追求产业开发，建设各类的开发区，生活用地、生产用地、生态用地的供应结构和时序失调，布局不合理，造成诸如房价上涨，提高了城镇的门槛，实际上是阻碍了城镇化的发展。这必须引起高度重视。

    一、城镇化及其用地的现状

    新中国以来，我国城镇化走过了一个曲折的历程。改革开放以前(1978年以前)，年均只以 0.37个百分点增长。改革开放以后，增幅明显加快。从1978年到1990年，年均增长速度达到了0.71个百分点。从1990到2000年，年均增加近1个百分点。从2000到2006年，年均增长了1.3个百分点。

    从用地来讲，按照国土资源部的口径，2000年末城市、建制镇和独立工矿用地为59712平方公里，到2006年城市、建制镇和独立工矿用地为76227平方公里，6年间增加了16515平方公里，增长了28％，而城镇人口增长了26％。人均用地2000年是130平方米，2006年是132平方米。总的来说，用地增长超过人口增长。从 1999年开始，国土资源部对全国93个50万人口以上城市用地情况进行监测。通过监测发现这些城市用地平均每年扩展11平方公里。从统计情况看，城镇新增建设用地占全国新增建设用地的53％，所占耕地占新增建设占用耕地的56％。

    可见，城镇扩展用地是占用土地及占用耕地的一个主要因素。

    二、城镇用地存在的主要问题

    第一，城镇拓展与耕地保护的矛盾非常尖锐。城镇大都是在地理位置、土地条件比较好的地方发展起来的，而这些地方也是光、热、水等农业生产条件好的地方，特别适宜发展农业，所以城市扩展占地主要是城市周围较好的土地，特别是耕地。一方面要保护耕地，保障国家的粮食安全；另一方面要促进城镇化，形成辐射作用大的城市群。这个矛盾必须是中国城市化长期面对的主要矛盾。

    第二，许多地方在进行区域规划和城市规划时不切实际地把城市做大作强，有盲目扩大城市建设用地的倾向。现在有十几个特大城市提出要做成“国际大都市”，有几十个大城市提出要做成“特大城市”，几百个小城市提出要做成“大城市”，大多不切合实际。现在世界上有多少“国际大都市”?连香港都不称自己是国际大都市，而称区域性大都市。为了把城市“做大作强”，许多城市在规划中对城市人口的预测过大，成为虚拟预测，目的是多要用地指标。

    第三，城镇土地利用效率低，而且粗放。目前我国城镇用地中，有大约8％的土地(约2670平方公里)属于闲置用地，还没有被开发，而低效利用的土地则更多。这个数字是2004年11月至2005年3月由地方层层上报出来的，实际的情况肯定比这还要多。

    第四，城镇内部用地结构不合理，各类用地比例失调，尤其是居住用地偏小。城市是人口聚集区，应当以生活用地为主，而我国城市生产用地偏大。国外城市居住用地一般占到城市用地的45％左右，而我国的城市一般只有20％左右。

    第五，城镇化过程中城乡统筹程度低。一般来讲，城镇化土地是集约和节约的，城镇用地扩大，农村建设用地相对减少，建设用地总量趋于平衡。我国的情况是，城镇用地扩大了，农村建设用地却没有减少，建设用地规模扩大速度过快。从2000到2006年，我国农村人口减少了7000多万，而村庄用地却增加了4340平方公里，

    三、加强土地利用调控，促进城市可持续发展

    按照中共十七大的要求，在城镇化过程中，土地利用的总体要求应当是：控制城镇用地的过快扩张，加强城镇用地的区域调控，优化用地结构和布局，引导城镇内部用地结构调整。

    第一，控制城镇用地的过快扩张。合理调控城镇用地增长的规模，防止城镇用地规模扩张超越人口、产业集聚进程，提高集约用地水平，实现土地城镇化与人口城镇化相协调。

    第二，加强城镇用地区域调控。坚持大中小城市和小城镇协调发展，优化配置大城市各类建设用地，提高中小城市土地集约利用水平。统筹优化城市群区域的城镇用地，促进各城市间的分工协作和优势互补，发挥区域土地利用整体效益。合理规划具备城市群发展条件区域的城镇发展用地，促进形成用地少、就业多、产业集聚能力强、人口分布合理的新城市群。

    第三，优化用地结构和布局。以国家产业发展政策为导向，合理制定产业用地政策，优先保障技术含量高、社会经济效益好的产业发展用地，严格控制限制类工业项目用地，禁止向淘汰类工业项目供地，重点支持发展与地区资源环境条件相适应的各具特色的主导产业。科学配置不同类型和不同规模的企业用地，促进地区产业链的形成，提高工业用地综合效益。

    第四，引导城镇用地内部结构调整。鼓励采用公共交通导向等城镇用地开发模式，优化调整居住、商业、工业、公共服务、基础设施、卫生环保、生态保障等用地的比例，促进建筑密度高中低合理搭配的用地结构的形成，提高城镇用地效率。

    只要认真根据中国的国情，研究土地使用政策，该保的保，该压的压，中国城市和住宅可持续发展就能够实现。