廉租房融资的国际经验及其对我国的启示

中国房地产信息网/20080619

    廉租房的福利性特点，决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显的不同。然而也正是由于这些特点的存在，廉租房的开发与运作面临新的困难。廉租房一直是中国房地产市场中重要的住房制度之一，虽然建立时间不短，但是因为种种因素的制约发展程度有限，成为当前房地产市场结构性失衡的关健问题之一。

    1998年，国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)，明确提出在全国推行廉租住房制度；2006年5月17日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，针对房地产调控提出了著名的“国六条”，将城镇廉租房制度建设置于一个更为显著的位置。不过，从2006年4月初建设部公布的实际执行情况看却不尽如人意：在全国291个地级以上城市中，有 70个尚未实施廉租住房制度。

    廉租房的福利性特点，决定了其与一般商品房的开发与运作有着明显的不同。然而，也正是由于这些特点的存在，廉租房的开发与运作面临新的困难。尤其是在廉租房开发建设的融资梁道方面，其目前仍停留在以财政拨款、社会保障等纯政策性的资金支持上，而更为灵活的财政及金融制度支特或者商业化运作还有待发掘。

    1、发达国家廉租房融资的国际经验

    观照廉租房建设融资制度的国际经验，可以对我国有所借鉴。

    美国

    美国住房政策中最为突出的特色是政府支持下的信贷援助。形成以联邦全国抵押协会、政府国家抵押协会和联邦住房贷款抵钾公司为主体，大量私营抵押公司并存的二级抵押市场，为住房建设、流通提供了强有力的资金保障。美国政府鼓励个人或私人开发商参与中低收入家庭住房的开发建设以及公共住房或私人住房的翻建。

    美国于1937年开始实行公共住房制度，由联邦政府提供住宅建设资金、大修资金和部分管理运营资金，而房屋的所有权归各州政府的公共住房局(PHAs)所有。为解决低收入人群的住宅问题，美国政府向他们提供住宅租金补贴，根据《住宅法》规定，低收入者租住符合政府规定要求的住房时，只支付户收入25％的租金，超过部分由政府付给出租户。目前采用的补贴方式为现金补贴，由联郑政府对低收入家庭直接提供现金。除新建住宅外，政府还会选择合格的私人住房作为公共出租房，低收入人群入住此类住房可以享受政府的租金补贴，至今已有170多万套私有住房接受政府的这类补贴。同时政府向房主提供稳定的租金和抵押贷款保险，而这些住房也就脱离了市场，进入了封闭运行的体系。

    英国

    英国的公房政策经历了一个演变的过程，从政府出资兴建，出租给低收入居民，到提租并出售公房，其中住房协会起到关键性作用。英国起初采用由政府出钱建设适合低收入居民居住的公房，然后以低廉的租金租给经审查合格的低收入居民居住。在1980-1990年期间英国政府进行了房改，采取出售公房和提租政策，在后期，政府试图把公房由政府所有转化为住房协会所有。目前，英国解决低收入人群住房问题的主要办法还是政府公房。

    此外，英国政府十分重视发挥私营机构的作用，比如住房协会在住宅融资方面就发挥了重要作用。中央财政的住房建设和维修开支较大，其拨款受到政府保障能力和政府财政赤字规模的限制。而住房协会则不受相应因素的制约，可以通过贷款解决资金短缺问题，因而更有利于加快住房的建设与筹措维修资金。

    德国

    德国的社会保障用房开发经验是国际范围内被广泛参考的模式之一。德国政府划出特定区域建设低收入人群住房，由房地产开发商开发建设，并向住房者收取低于市场价格的租金，租金与市价的差额由政府补贴给开发商。

    在公共住房的金融政策方面，德国主要实行的是住宅储蓄制度。住宅储蓄制度是一种封闭运转的融资系统，存贷款利率不受金融市场供求关系、不受通货膨胀等利率变动因素的影响。这种封闭性的优势是固定利率、低息互助，不论德国的市场利率如何波动，住宅储蓄利率始终保持在6％以下，住宅储蓄的存货款利率差保持在2个百分点，且贷款实行固定利率。固定利率的优势是，使居民规避市场风险，还贷额固定、明确，对居民有相当大的吸引力。同时对低收入居民来说，参加住宅储蓄可以得到政府的奖励。此外，德国政府还对住宅价格进行调控，保证储蓄的住宅购买力不发生大的贬值，这也是住宅储蓄制度得以发展的一个重要外部条件。

    新加坡

    新加坡将“居者有其屋”作为国策，成立了建屋发展局负责建设公共组屋，公共组屋由政府无偿提供土地，并结合公积金制度，面向中低收入者出售或出租，是一种社会保障性质的住宅。这种模式在新加坡取得了很大的成功，已经使新加坡有87％的人居住组屋，收入最低的20％的人群，也几乎全部拥有组屋。住户购组屋及一般需一次缴足相当于售价20％的款额，余下部分由建屋局以低息贷款方式垫付，住户可用公积金在5年、10年甚至25年内还清。

    新加坡依靠政府征收高达个人收入33％的所得税和23％的中央远大基金(CPF)来提供对公共组屋及计划在财政上的支特。前者主要通过贷款和补贴的方式对出售型公屋和小面积的低收入家庭套型进行了重点扶持；后者则通过1968年的《中央远大基金法》规定，国民可以抽调他们在CPF储备中的80％用于购房，但前提是他们必须按月将规定的金额存入个人的CPF账户。近几年来CPF成员购房时可抽调的储金也由当初的80％提到了100而且每一账户都按照特定的用途划分为不同的账目以备专款专用。

    从以上国际经验来看，较为流行的住房保障形式共有三种：第一，政府直接投资建设低租住房；第二，政府以优惠贷款贴息、减税等办法间接参与住房供应；第三，政府实施住房保障政策，直接向最低收入家庭发放房租补贴。无论选择何种模式，政府必须在廉租房建设中扮演极为重要的角色。

    从国际经验来看廉租房建设及其融资具有一定的共性。一是资金来源上，由政府直接投资转变为政府引导下的民间投资(新加坡)，重视私营机构作用(英国)；二是廉租房与商品房两个系统的封闭，廉租房的实物交易系统封闭(美国)以及廉租房金融体系的封闭(德国)，廉租房公共产品的特性要求其与市场保持隔绝，这样可以保证廉租房的有效建设、公平分配；三是为廉租房建设需要拓宽财政和各种收入渠道(新加坡)，这就要求政府制度的不断创新；四是金融体系为廉租房建设提供专门系统(美国、德国、新加坡)，可以说是一种特定功能的政策性金融；五是政府由原先的直接出资建房转变寻找已有空五住宅作为房源，向租房者提供货币补贴的方式解决低收入群体住房问题(美国、英国)。

    二、我国廉租房制度的特点

    (一)准公共物品特性

    在住房实行商品化、市场化以后，对于城市贫困群体而言，住房的不可或缺性和投资巨额性使其住房需求陷入两难境地，政府的廉租房政策对他们不啻是雪中送炭。而廉租房作为一项针对特定群体的社会福利，具有排他性和非竞争性，属于准公共物品范畴。排他性一方面表现为排斥其他收入群体来分享政府的这种福利；另一方面在城市贫困群体内部，在政府实物配租数量有限时存在获取优先租住权的竞争。非竞争性则表现在对以上排他性矛盾不能用价格竞争的方式来解决，否则会导致房租价格上涨，抵消福利效应，使部分低收入家庭遭受福利损失，失去了住房福利保障的效率和公平的意义。因此，需要借助政府的行政权力来明确界定受惠人群。并将相对房租控制在较低水平。实现住房的合理配置。

    (二)社会保障性

    廉租房制度是住房保障的核心内容之一，是政府行使社会保障职能的具体体现。我国实行住房商品化和社会化的过程中，在以市场机制调节的住房分配体系中，住房的社会保障只是弥补市场的缺陷，对市场竞争中的弱者和最低收入者提供帮助和救济，体现人道主义精神。城镇最低收入家庭按其家庭收入根本无法购买商品房和经济适用房，只能依靠政府提供具有住房保障性质的廉租房才可能解决其住房问题。

    (三)政府主导性

    社会保障制度一直被看作是市场经济运行的安全网和稳定器，而以政府为主体的公共政策与保障措施在社会保障制度中具有不可替代的作用。为城镇最低收入家庭提供住房的社会保障制度—城镇廉租住房制度，其目的是为了改善无力通过市场解决自身住房问题的困难家庭的住房条件。政府作为国家宏观调控者，应充分行使自己的社会职能，承担起构建城镇廉租住房制度的重任，为其提供法律和政策支持，建立合理的资金来源和筹资渠道，同时进行有效的行政管理。

    (四)公益性

    廉租房不但可以直接使城镇最低收入家庭获得生存空间，真正有家可归，而且还将产生一系列的社会效益和经济效益。如：提高城镇居民整体居住水平，提升城市形象等，因此具有公益性。

    (五)非盈利性

    由于廉租房是政府为最低收入家庭提供的保障性住房，开发建设追求的不是经济效益而是社会效益，国家无偿划拨土地，税费大幅度减免，目的是为了降低廉租住房的开发建设成本。从事廉租住房的规划设计、建设、管理、维修服务的建设管理者不得以盈利为目的，并应尽量降低成本，减轻居民负担。另外廉租房的租赁价格也是政府严格调控的，低于市场价格和成本价，因为政府建立廉租房制度的目的在于“保障”和“底线救济”而非营利。

    三、我国廉租房的融资模式设想

    (一)廉租房融资存在的问题

    在廉租房建设的诸多问题中，核心问题是廉租房建设资金的来源渠道。根据国际惯例，廉租房的建设与经营通常是多元化的，包括政府的资金注入以及通过市场融资或政府举债的方式发行债券，以此作为长期的资金支持。但是目前，我国廉租房建设融资的渠道仍比较单一。

    从已开展廉租住房试点的城市看，目前的资金来源渠道主要包括财政拨款(直管公房出售或出租收入)、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠等，最近刚出台的政策，进一步要求将土地出让金净收益中的部分资金用于廉租房建设。而由于受我国经济水平和生活习惯的影响，我国社会捐赠的数量相对较小，且缺乏稳定性。事实上，造成廉租房建设资金不足的主要障碍包括以下三个方面。

    首先，地方政府参与不够积极。由于廉租的积极性。而对于财政实力较弱的一些地方省市而言，其对于廉租房政策的执行也只能是心有余而力不足。房地产开发是一个耗资大、周期长的过程，廉租房福利性的特点，决定了其不可能获得高利润回报，因此如果其开发融资方式选择银行信贷，必然要求政府以显性或隐性的担保身份介入；另外，廉租房租金回收是一个长期的过程，这就决定了廉租房开发贷款必然是长期贷款，由此易引发期限错配风险。

    其次，信贷结构不合理。从国际经验看，贷款是廉租房建设融资的重要组成部分。据调查，截至2003年，芬兰共有83．2万套供出租的住房，其中43．6万套是利用国家特殊住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款形式建造的，占总数的52．4％。2004年，芬兰全国各地开工建造新住房3．2万套，其中利用特殊国家住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款建造的社会出租房超过5000套，仍占新建总数的15．6％。

    其三，金融工具缺失。目前，我国的廉租房融资大都寄于财政篱下，金融机构暂时还没有发挥实质性的作用，根据国外经验，更多地利用金融创新，将僵化的政府直接主导型融资方式转化为政府引导下的商业化运作方式显得尤为重要。针对我国廉租房融资中金融创新工具的不足，需要重点强调创新并充分利用可行的金融工具，使廉租房建设融资转化为更为灵活的市场化运作。

    (二)廉租房融资的创新模式

    1．实行优惠政策吸引民间资金。根据美国、新加坡和德国等地的经验，政府公共住房建设，逐渐在利益和政绩方面都无利于地方政府和财政，如果缺乏严格的监督，可能往往会很难调动地方政府引入民营企业参与是一种普遍趋势。

    可以将建设廉租房作为条件，向开发商增发一定规模的贷款，同时政府给予地价优惠，开发商划出部分土地做廉租房，对于专门建设廉租房的用地，应由政府向开发商无偿拨付。可以说引入民间资金是给廉租房建设安装了持久的发动机。

    2．将经营城市的思路与BOT模式相结合。经营城市是指政府运用市场经济手段，将城市土地、特许项目经营权、冠名权和广告设置使用权等资源盘活、出售，所得资金用于城市建设发展。经营城市这种融资模式比较适合于廉租房实物补助方式的资金筹集。所谓BOT是指建设(build)、经营(operation)、移交(transfer)的过程。这是一种特殊的投资方式，其实质是一种特许权。

    这种方式，以政府和私人机构之间达成协议为前提，由政府向私人机构颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施，并管理和经营该设施及其相应的产品与服务，以赚取利润，偿还债务，收回投资，当特许期限结束时，私人机构按约定将该设施移交给政府部门。

    3．直管公房产权转移的资金利用。直管公房是在旧的住房管理体制下，解决居民住房问题的主要途径，是住房领域的社会公共资产，出售直管公房所归集的住房款，实质是对社会公共资金的回收。由此，如果从其净归集资金和拆除旧公有住房的补偿资金中提取一定比例——并将其纳入廉租房专项基金的话，则会形成有益的资金补充。但由于直管公房的出售有数量制约，资金来源增长空间有限。

    4．改革税收制度。根据国际货币基金组织统计，目前世界征收不同形式社会保障税的国家已80多个，住宅保障税是其中一种。借鉴新加坡兴建公共组屋时征收高额所得税和中央远大基金的经验，我国的住宅保障税，可以面向城镇在职居民，按照其工资收入水平实行累进税率制，为使我国住宅建设结构逐渐倾向满足多数人的基本住房需求，可以考虑向购买、居住别墅、高档商品房的高收入群体征收特别住房保障税。该项税收专门用于廉租房建设、修缮和廉租房租金补贴。

    5．综合运用各种金融政策，拓宽廉租房筹资渠道。

    (1)中央或地方政府发行住房建设公债等专门筹措廉租房建设资金，弥补廉租房建设资金的不足。政府总体考虑廉租房临时性融资缺口的数量来确定住房建设公债发行的规模，同时政府还应根据自身财政收支运营状况合理确定债务的偿还期限。
   
    (2)通过“房地产信托投资基金”解决廉租房建设的资金渠道问题。在此模式中，有住宅产业商会通过相关渠道，募集资金，在城市收购房源，而后以低租金出租用作廉租房。在这个过程中，我们与地方城市的政府合作，地方财政只需要补贴租金之间的差价，而不用直接投入资金进行收购，这样财政的压力就会小很多。政府可以与开发商合作，通过降低开发商的土地成本、相关税费的减免、简化各种审批手续等优惠政策，使开发商积极参与到廉租房建设中来，这样可以在很大程度上减缓政府的资金压力。将廉租房开发贷款证券化，可以加强这部分金融资产的流动性，降低商业银行的风险，则廉租房开发更容易获得银行的资金支持，能拓宽融资渠道。

    另外，我国廉租房只租不售的特点，使经营租赁、委托租赁等成为比较可行的租赁方式。若采用“租赁”加“信托”的模式，由廉租房产权所有者与信托公司合作，将具有稳定性和连续性的廉租房租金应收款打包升级，设计成为一种信托产品，让市场投资者分享廉租房租赁资产所带来的收益，从而能够集合更多社会上的闲散资金来支持廉租房建设。

    (3)为加强金融资产的流动性，转移和降低商业银行的贷款风险，对廉租房开发贷款实施证券化。这样不仅有利于防止银行不良贷款的再生，还可以使廉租房开发更容易获得银行的资金支持，从而达到拓宽廉租房融资渠道的目的。