中小城镇发展是化解大城市住房难题的战略之举

住房和城乡建设部政策研究中心课题组/《中国建设报》/20080804

 
    一、城镇化加速城镇住房需求，大城市住房压力尤为突出

    1.我国正处于城镇化加速阶段，城市住房需求增加

    快速城镇化进程中人口集中向城镇转移。近几年，我国经济一直保持平稳较快的增长态势。2006年，我国人均国内生产总值已经超过1500美元，城镇化水平超过40%，正处于世界公认的30%－70%的加速发展阶段。1995年我国城镇化率为29.04%，2007年底达到44.9%，12年间平均每年提高1.32个百分点，每年约有2000万人从农村进入城市。按照“十一五”发展规划，2010年城镇化率预期为47%，2010年之前，预计每年有1000万~1300万农村人口向城镇转移。

    城市住房需求加大。城市的重要功能之一就是居住，城市住房需求是指考虑城镇化发展和居住水平提高的影响，在扣除自然折旧的情况下，全国城市需要增加的住房数量。影响住宅潜在需求的因素有三个：新增城市人口、原有城市人口居住水平的提高与改善、住房年自然折旧率。粗略估算，如果2010年我国城镇化水平达到47%，2006年至2010年我国住房总需求大致为61亿平方米，年均需求为12.2亿平方米；2011年至2020年的住宅总需求大致为129亿平方米，年均需求为13亿平方米。

    2.大城市显示出较强的集聚力，住房供求紧张状况更为突出

    大城市吸引了更多的外来人口。在城乡空间结构的演变过程中，始终存在着一对空间相互作用，即集聚与扩散。集聚是指经济诸要素在空间中的流动导致在区域上的密集化过程，其根本动力在于人类经济活动对集聚经济的追求。在城镇化发展的前期阶段，以集聚效应为动力的区域经济集聚趋势十分显著，集聚与规模经济成为经济活动的主要特征。

    由于开始受资源稀缺性的限制，以城市为基础的国民经济工业化过程通常会在少数具有优势的经济中心或者交通枢纽和矿产资源富集地开始。大城市依靠其强大的产业基础，大量的就业机会，较高的基础设施水平，优越的工作和生活环境及有利的区位条件，吸引周边城镇乃至全国的人口集聚。我国目前各种要素主要是向东部发展地区集聚，长三角、珠三角、京津冀地区的上海、深圳、广州、北京等城市中心区人口高度密集，产业集中。据有关部门统计，农民进城务工，60%流向东部城镇，30%流向中部城镇，10%在西部城镇；40%进入了大城市，40%进入了中小城市，还有20%在小城镇。

    大城市负荷过大，过度膨胀，不利于城市和整个城市体系的经济社会发展。大城市迅速发展的同时，由于人口密度过大，使得城市的住房、交通、基础设施、生态环境呈现超负荷状态。如，根据北京市总体规划，考虑水资源、土地资源以及生态环境等因素，北京未来20~30年内可以承纳的总的人口规模在1800万人以内，其中市区应控制在1000万人以内。又如，与世界其他一流的国际城市比较，上海中心地区现状平均人口密度高于纽约、伦敦和巴黎，略高于东京，上海高强度开发与人口集聚，直接带来环境恶化，对高楼的追逐，造成地面沉降，市内交通阻塞，直接影响上海市政设施的服务水平与居住区质量。

    大城市住房问题突显，中低收入人群住房困难更加突出。大城市较强的吸引力引致大量的外来人口的住房需求，住房价格上涨较快。例如，北京市外省市个人购房占总购房人数的1/3，并且，所购房价位高，支付能力强。受各种因素影响，2005年，尤其是2006年以来，北京住房价格普遍持续上升，2007年商品住房销售价格上涨12.8%%，高于全国4.6个百分点。

    同样，深圳、上海、杭州、重庆、成都等大城市也存在着供求矛盾突出的问题。2007年12月份，深圳、北京、杭州、重庆等城市新建商品住房涨幅超过14%，高于全国平均水平，上海、武汉、成都等城市涨幅也均在10%左右。过高的房价更抑制了城市中低收入外来人口的住房需求，城中村、城乡结合部更多成为这些人群的聚居地，对这些地区的管理、整治带来很大难度，影响城市进一步发展。

    二、促进中小城镇发展，是缓解大城市住房紧张的重要突破口

    中小城镇发展，有助于大城市住房压力的缓解。房地产业发展与城镇化进程呈现出同步发展的规律。城镇化的起步期，房地产市场需求和房地产投资规模较小，房地产业处于一个缓慢的形成阶段；城镇化的加速期，在需求的引导下，房地产投资规模也迅速扩大，房地产业进入高速发展的成长期，与此同时，集中型城镇化是其基本空间演变规律，房地产资金向大城市和中心城区迅速集中，表现为大城市和中心城区的房地产投资规模迅速增长，房地产供需总量急剧扩大，房价上涨较快；城镇化的减速期，房地产市场需求增长速度也开始回落，房地产投资规模增长速度开始下降，从发展空间上看，城市的扩散效应逐渐超过集聚效应占据主要地位，房地产开发与扩散型城市化相适应，主要向城市郊区和卫星城发展，房地产业进入成熟阶段；在城镇化平稳期，由于可转移的农村剩余劳动力已基本被城市吸收，城镇化发展速度进入平稳阶段，相对应房地产市场需求日趋饱和，房地产投资规模呈下降趋势，房地产业进入衰退期。

    目前，我国正处于城镇化的加速阶段，房地产业也快速发展，大城市住房供需矛盾更加突出，由于价格高涨，住房开发向城市郊区及卫星城发展的态势明显。随着大城市扩散效应的增强及国家城镇化战略的实施，中小城镇加快发展，大城市住房压力将得到有效缓解。

    中小城镇发展潜力巨大，可以容纳更多的农村剩余劳动力和城市中低收入人群居住。我国中小城镇规模较大。1978年至2003年，全国城市总数由193个，增加到660个。其中，100万人以上的特大城市有49个，50万~100万人的大城市有78个，20万~50万人的中等城市有213个，20万人以下的小城市个数为320个，而40%%的城市人口居住在占城市数的7%的50万以上城市，数量更大的中小城市更具发展空间。

    此外，截至2006年底，我国建制镇19369个，许多已发展为以农业服务、商业贸易、旅游、工矿业等多种产业为依托的各具特色的小城镇。充分利用中小城市和小城镇优良的土地、环境等优势、特色资源，吸引更多的农村剩余劳动力和城市中低收入家庭居住，将会有效地缓解大城市的住房困境。例如，发达国家的中小城镇发展就比较完善，包括历史悠久的旅游城镇、二战后建设的卫星城镇和近年兴起的科技城镇。由于区域发展较为均衡，国外中小城镇兼有交通便捷和接近大自然的双重优势，使小城镇比大城市拥有更为宜居的生活环境。如德国人口的三分之一左右居住在2000~20000人规模的中小城镇。

    三、依托大城市，增加中小城镇集聚力，化解大城市住房难题

    通过中小城镇发展，化解大城市住房难题，关键是要增加中小城镇的集聚力，实现大城市人口转移。中小城镇的发展，要以大城市为依托，充分利用大城市集聚扩散能力，促进自身进一步发展。

    1.发挥大城市的辐射带动作用，吸引人口向中小城镇转移

    将城市群作为推进城镇化的主体形态，走上大小城市和小城镇协调发展的道路。随着大城市的辐射吸引与扩散能力的增强，与周边地区城镇各种联系越来越紧密，特大城市和大中小城市与小城镇密切结合的新型城市区域已在全国涌现出来。目前，以珠江三角洲、长江三角洲和京津冀为代表的城镇群已基本形成，城市群成为城镇化发展的新趋势。国家“十一五”规划已经明确提出要“促进城镇化健康发展”，指出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化，逐步改变城乡二元结构”。

    城市群的形成和发展是城镇化的高级形态。在资源环境的约束下，有利于大城市人口资源环境的协调发展，搞好城乡统筹，构建和谐社会，必须要加强统筹规划，以特大城市和大城市为龙头，发挥中心城市作用，建立强有力的二级经济中心和一批小城镇和农村乡镇为主的三、四级中心，不断完善城市群的层次结构，共同组成规模性质不同的，相辅相承的，有机联系的城市群，使整个城市群区域协调、健康、持续发展。

    大城市应依靠优越的经济发展水平、科技力量、文化魅力，通过多种渠道，不断地向周围地区扩散人口、产业、资金、信息、技术，在中心城市组织生产、流通、生活、生态、旅游及其为周边综合服务的过程中，把中小城市、城镇以及广大农村地区的各种经济社会活动有序化、群落化，构成一个有机的统一整体。进一步加强龙头城市对周围地区的扩散作用，通过科技、资金、信息的流入，带动周围中心城镇、农村乡镇和广大农村腹地的发展，这样促使人口向中小城镇转移，客观上也缓解了大城市住房压力。

    提高大城市周边地区吸引力，发展卫星城，疏散大城市人口。按照城镇化发展规律，当城镇化发展进入后期阶段，扩散将上升到主导地位。因而，当大城市承载能力出现问题的时候，应对其城区的进一步扩张有所制约，发展大城市郊区县及卫星城，疏解大城市功能，增加城镇密集度，构建大的城市体系，优势互补，共同发展。例如，上海作为长江三角洲第一增长中心，应根据大中小城市及小城镇协调发展的原则，有机疏散城市人口与产业、服务业等，首先向大上海市域郊区县中心城镇扩散，然后向江浙两省邻近城市扩散。

    上海市总体规划中，已经确定了中心城区的人口疏散策略，到2020年由目前的980万人疏散130万人，规划控制区为850万人，还有一部分人口向郊区中心镇疏散。除上海建成区外，上海市规划局制定了向区位条件好的嘉定、松江、闵行、南汇、青浦以及浦东国际机场地区扩散，增加新区、开发区的人口规模，将市区的相当一部分产业、高校与服务行业向新区集聚。上海的产业（包括高新技术产业与技术人才等），一方面向郊区、县的重点城镇扩散，另一方面也要与江浙紧密合作，向上海市行政区以外的一些中小城市，例如南通、苏州、无锡、昆山、常熟、嘉兴、湖州、绍兴等地扩散，将相当一部分资金、技术、人才和产业等向这些区位条件好、交通方便、劳力低廉、用地优越的城镇转移，但不能破坏当地的生态环境，促进上海与邻近地区的社会、经济持续发展、稳定发展。

    发展中小城镇住宅产业。中小城镇与其房地产业发展具有互动作用。中小城镇发展为房地产业开发提供了良好的机遇，同时，房地产发展有利于中小城镇建设。房地产开发拓宽了城镇空间，提升了城镇档次、规模和功能，带动了相关产业发展。房地产发展促进了城镇空间结构的调整和扩大，特别是通过实现城镇土地资源的置换，有效地强化了城镇功能，扩大了城镇的规模，提升了城镇档次，改善了环境的质量。中小城镇要将其住宅产业的发展重点放在农村转移人口和城市中低收入人群的住房需求。

    2.加强基础设施建设，提升中小城镇吸引力

    依靠优良的交通网络，增加中小城镇与大城市的联系。交通和通讯等基础设施对于中小城镇的而言发展至关重要。从国际经验来看，城市职能和空间的疏解必须与城市地区的公共交通体系的建设，以及周边地区中小城镇的建设相配合。20世纪中期以后，由于交通和通讯技术的不断进步，发达国家的小城镇发展迅速，特别是一些以地域集群形式参与国际劳动分工的小城镇，发展更加迅猛。

    我国大城市在区域化发展过程中，更要通过构筑区域性基础设施网络，发挥基础设施的引导作用，创造集聚条件，推进区域城镇化进程；通过区域内共建共管和共用共享，避免重复建设和资源浪费，以适应、引导和推动产业和城镇空间合理布局。而大城市周边城镇的发展程度与中心城市交通的便捷程度呈显著的正相关关系，只有与主城区形成便利的大交通，才能实现与大城市有机对接，促进人流、物流的顺利畅通，促进城乡政治、经济、文化一体化。要缓解大城市的压力，增加其扩散功能，必须建设综合的交通运输体系，重组发展空间，通过高速路、快速轨道交通与中小城镇取得联系，同时，要把航空港、海港、信息港三者与区域及城际现代化综合交通网络有机联系起来。

    提高中小城镇公共基础设施水平，为接受大城市功能扩散打下基础。中小城镇经济发展水平高低、竞争力强弱、居住生活质量的好坏等在很大程度上取决于公共基础设施建设水平。如，近年来，北京郊区小城镇建设有了长足发展，公共设施状况有了一定改善，吸引了不少人口居住，但是许多小城镇的服务配套设施用地达不到规划要求，尤其缺乏对提高人口文化素质具有重要作用的教育、科技文体娱乐设施，而且医疗卫生设施严重不足，因而，阻碍其进一步发展。作为大城市辐射与扩散重要载体的中小城镇，应创造高品质的城市环境，构筑高标准的现代化基础设施，强化公共交通体系，完善城乡道路系统，增加高水平的教育、医疗、文体、娱乐设施，吸引周边农村人口及大城市外迁居民。

    3.合理配置产业结构，完善中小城镇功能

    中小城镇要提高集聚力，首先要有产业集聚、产业支撑。合理配置产业结构，既要改造传统产业，又要大力发展高新技术产业；既要提高广大中小企业整体素质，又要发展培育龙头企业，优势企业；既要形成与周边大城市产业的优势互补，又要注重发展特色产业。从西方国家的发展经验看，发展较好的小城镇一般都具有特色产业，如欧洲的小城镇基于历史传统或自然环境而形成专业化特色，美国的小城镇则以技术进步和制度创新为契机，积极参与新一轮的国际劳动分工。

    对于分布在沿海地区、交通沿线和大城市周边地区区位较好的中小城镇，一般有较好的产业基础，但这类中小城镇的产业主要是劳动密集型的加工工业，简单的规模扩张已经越来越受到土地资源的制约，面临着调整产业结构和提升产业性能的重大选择，其重点是引导产业结构升级，增加产品增加值，淘汰低附加值、能耗高、环境损失大的产品，促进产业结构调整和产业水平提高。

    对于中西部地区中小城镇，其产业基础薄弱，产业特色缺乏，发展面临着基础设施和产业选择的瓶颈制约。针对这类问题，一是要统筹与周边中心城市的产业整合，努力与中心城市产业结构建立起更加紧密的产业链和经济联系，引导部分劳动密集型产业向中西部省区中小城镇转移，通过地区或区域性的产业分工为中小城镇的特色产业发展创造良好的外部条件。二是要挖掘小城镇特色产业的发展潜力，制定支持特色产业发展的金融政策，以公共财政适度投入引导改善有发展潜力的中小城镇的基础设施建设，加快特色产业发展，努力形成品牌、形成规模、形成效益、形成产业化。

    4.注重特色建设，提升中小城镇品质

    中小城镇的建设要突出各自的特点，发挥自身优势，不能搞“千城一面”，一个模式。我国中小城镇分布地域广，历史文化、自然条件、民族风俗等各不相同，城镇发展应利用自己的自然、人文优势来体现自己城市的独特个性，注重历史文化特色保留，增强中小城镇吸引力。

    中小城镇房地产发展要强调提升城镇地域风格特色。避免建筑文化趋同，努力培植独特的文化魅力。面砖、幕墙、钢筋构架等现代装饰材料建造出的现代建筑固然具有时代特色，但不能冷落了传统地方建筑的标志性、识别性所具有的亲切感、认同感。

    中小城镇房地产业发展要更加关注住房品质的提升。总体上，我国居民住房需求开始由单纯追求面积向关注品质转变，对住宅的功能、质量、安全性、居住环境和生活便利度逐步提出了更高的要求。新型建材工业的发展，在客观上也提供了提升住房品质、完善功能、增加居住舒适度、提高资源、能源利用率、改善居住环境的条件。提升中小城镇住房品质，更能增加中小城镇住房吸引力，吸引周边大城市人口定居小城镇。

    5.优化生态环境，促进中小城镇可持续发展

    中小城镇规模适中，又有良好的经济社会发展和自然、人文环境条件，容易创造比较宜人的城市人居环境。中小城镇的发展建设要抓住这一优越性，在创造优良的城市生态环境上多下功夫，以良好的生态环境和舒适的生活方式形成与大城市差异化的竞争优势，吸引人才和其他发展资源的集聚，力争把中小城镇规划建设成为一个绿色的、有文化氛围的、舒适的、便捷的、安全的、适宜人们居住的城市。

    为此，中小城镇的发展建设，要认准自己的城市定位，在城市职能上不贪多、不贪全，实事求是又高瞻远瞩地确定好自己的发展目标和方向；注意不要引进污染严重的产业和落后工业项目；注重集约节约用地；要抓住自身得天独厚的自然环境和历史文化遗产传统做文章，因地制宜地创造自己的城市文化氛围和特色；要提高城市生活质量，以人为本，加强基础设施建设和园林绿化，提供舒适的生活条件。

    中小城镇房地产开发也要注重利于优化生态环境，避免不顾气候、地理、生态条件的建设，应努力营造宜人的气候空间。房地产开发的过程和结果，应尽量避免对土壤、水系、物种等生态环境构成因素造成影响。必须体现和坚持节约用地。做到呵护植被、维护水系、有利生物多样化、保护和优化环境生态自然平衡原则。

    中小城镇更要引导合理的住房建设模式。随着城规模的日益扩张，中小城市，尤其是中西部中小城镇，城镇用地相对于东部地区较为宽松，这一现状导致小城镇在发展住房产业中对土地、容积率、建筑密度等缺乏刚性控制。人多地少是我国的基本国情，住房建设更应该以资源环境承载力为导向，加强规划、设计、建设和使用全过程管理，延长住房使用寿命，实现住宅全寿命周期中的节能、节地、节水、节材和保护环境，大力发展节能省地型住宅。同时，也要注重旧房的有机更新和节能改造，避免大拆大建，集约节约利用资源。