共有产权：经济适用房制度创新研究

（陆玉龙/《中国建设报》/20060625）

实践表明，经济适用房建设功效显著，深受群众欢迎，应予坚持；同时又存在缺陷，引起广泛批评，急需创新，予以完善。只有创新，经济适用房制度才能具有长久旺盛的生命力，才能持续不断地发挥应有的重要作用。

经济适用房制度的基本性质

经济适用房制度是伴随着我国住房制度改革进程而产生和发展的。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》把“建立以中低收入家庭为对象，具有社会保障性质的经济适用住房供应体系”列为我国城镇住房制度改革的一项基本内容和任务。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住房建设的通知》更明确提出深化城镇住房制度改革的重要目标之一，是“建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系”，并对经济适用房建设的若干具体问题提出意见。

因此，经济适用房制度的基本性质与我国城镇住房制度改革的基本目标密切相关。我国城镇住房制度改革的基本任务和目标是，停止福利性的实物住房分配制度，实现住房商品化和市场化，建立与社会主义市场经济体制和我国国情相适应的城镇住房新制度，以不断满足城镇居民的住房消费需求。这决定了经济适用房制度从产生之日起就具备双重属性，一方面，经济适用房是商品房，是房地产市场供应体系的重要组成部分；另一方面，经济适用房是社会保障性住房，是现阶段我国社会住房保障体系的重要组成部分或重要形式之一。商品性与保障性双重属性的辩证统一，构成经济适用房制度的基本性质或内在本质。

经济适用房的双重属性充分体现在国家关于经济适用房建设与管理的一系列重要文件中。1998年，建设部《关于大力发展经济适用房的若干意见》指出，“发展经济适用住房的目的，是为了建立适应社会主义市场经济体制和我国国情的住房供应体系，加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点，不断满足中低收入家庭日益增长的住房需求。”2003年，《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》指出，“经济适用住房是具有保障性质的政策性商品住房。”这是关于经济适用房的最简明而又科学的定义。2004年，建设部、国家发改委、国土资源部、中国人民银行联合发布的《经济适用住房管理办法》第二条给经济适用房下了更为具体完整的定义，“经济适用房，是指政府提供政策优惠，限定建设标准、供应对象和销售价格，具有保障性质的政策性商品住房”。坚持经济适用房商品性与保障性相统一的基本性质和内在本质，符合现代市场经济和房地产业发展的客观规律，是经济适用房建设在理论与实践的杰出创造和重大贡献，这是我们认为应该坚持经济适用房制度的根本原因之所在。

经济适用房制度的重大意义

我国近年来不断加快经济适用房建设，取得了明显的社会综合效益，对社会稳定与和谐发展，对房地产业和国民经济的持续协调发展发挥了重要的作用。一是发挥社会住房保障功能，解决了一大批中低收入家庭的住房困难。二是配合住房制度改革，促进了住房商品化进程。三是扩大居民住房消费，推动了国民经济发展。四是优化房地产市场结构，平抑了商品房总体价格水平。五是加快城市建设与发展，为缓解房屋拆迁矛盾开辟了新途径。北京、青岛、南昌等城市30%以上经济适用房用于拆迁安置。

经济适用房制度的主要缺陷

经济适用房发展历史较短，缺乏实践经验和充分的理论准备，因而难免存在缺陷：

保障目标错位。建立社会住房保障体系的目标是保居住还是保拥有？是解决中低收入家庭的住房难还是买房难？我们认为应该是前者而不是后者，而经济适用房制度却恰恰选择了后者。政府为经济适用房购买者提供了免土地出让收益和税费减半的优惠，这实质上是赠送部分房屋产权，保障其买房和拥有产权房，也可以说是部分福利性分配住房，这有悖于住房制度改革方向，违背公共财政和住房保障原则。如果中低收入家庭买不起住房，政府应该提供部分补贴的话，那么享受低保收入的特困家庭就应该享有全额补贴，也让他们买得起住房，而不需要提供廉租房了。这显然不妥。经济适用房与廉租房相比，在社会保障目标和原则方面明显出现偏差，通俗地说是“保过了头”。

缺乏累积效应。从货币形态看，由于政府用于补贴经济适用房的财政支出放弃了应有比例的房屋产权，财政资金投入住房保障“有去无回”，即使受助人变成“百万富翁”，也无法收回。尽管规定经济适用房在一定年限后上市转让时，政府要收回一定比例的差价收益，但收回多少、怎么收回差价收益，因缺乏房屋产权依据，难以操作。从实物形态看，由于政府放弃了经济适用房应有的产权，受助家庭缺乏依法退出的机制，使经济适用房丧失了多次循环用于住房保障的功能，一套经济适用房只能解决一户中低收入家庭的住房困难，即使10年、20年后这户家庭步入中产阶级，甚至到这户家庭的第二代、第三代人都不具备居住经济适用房条件时，这套经济适用房也难以用来解决其他中低收入家庭的住房困难。可见，不论从货币形态还是实物形态看，现行经济适用房制度都不具备应有的循环累积效应，这导致政府投入相当可观的财力物力建设经济适用房，但始终满足不了社会住房保障的需要，使得住房保障体系难以建立。

居住不经济。经济适用房制度的最大优惠政策是行政划拨土地。由于土地价格的差异，在目前政府财力紧张的状况下，用于经济适用房建设的往往是低价格的土地，因而经济适用房基本上是远离主城区选址集中建设，交通落后，学校、医院、商业等配套设施不完备，周围区域产业欠发达，就业机会少。中低收入家庭入住经济适用房小区，普遍面临就业难、就学难、就医难等问题，大部分家庭的日常生活与工作需要长距离地往返市区，不仅不方便，而且费用支出增大，居住成本提高。可以说，现行经济适用房制度对中低收入家庭来说，虽能安居但难乐业，更难“脱贫致富”。

破坏房地产市场的统一性。经济适用房建设采取行政划拨方式供应土地，导致房地产市场供地方式的“双轨制”；经济适用房价格未计入土地出让费和一半税费，导致房地产市场定价机制的“双轨制”。土地供应方式和定价机制是房地产市场的两大核心问题，经济适用房制度在这两大核心问题上采取非市场化方式运作，使整个房地产市场形成“双轨制”，如果长期这样下去，统一的房地产市场是难以形成的。

滋生腐败。行政划拨土地，减半征收税费，国家提供的优惠使经济适用房升值空间巨大。尽管政府对经济适用房申购条件进行严格限制，但巨大的利益诱使一大批富人和特权者敢冒道德风险骗购经济适用房；再加上监管环节多，难度大，在社会诚信体系缺失的情况下，隐瞒住房真相和收入水平，骗取购买经济适用房资格并非难事，因此，各地普遍存在以权谋取经济适用房现象，有大批经济适用房被富人买走，造成经济适用房分配不公和社会住房保障资源的严重流失，对政府声誉与社会和谐极为不利。

共有产权制度的基本内含与本质

经济适用房制度创新的基本思路是，坚持公共财政原则，遵循市场经济规律，运用现代产权法则，建立“政府与个人按份共有产权的经济适用房”制度，简称共有产权制度。

共有产权制度的基本含义是，政府用于经济适用房建设的财政性支出(主要是减免的土地出让收益和税费)，转化为投资，政府按投资比例拥有房屋产权和相应权利。共有产权制度的具体形式是，凡由政府提供补贴的住房，均为按份共有住房，由政府和受助购房人按出资比例共同拥有产权，政府和受助者按规定共同申请领取《房屋共有权证》，标明房屋所有人为政府和受助购房人以及两者的产权比例。政府拥有的产权可以授权住房保障机构持有并行使相关权利。

共有产权制度的内在本质是，坚持经济适用房的双重性质，实现保障性与商品性两者的有机统一。从这一意义上说，共有产权制度在本质上是通过经济适用房所有权具体权能的动态组合，成为经济适用房作为“具有保障性质的政策性商品住房”的新的具体的实现形式。经济适用房产权与所有房屋产权一样具体在经济和法律关系上主要体现为房屋所有人对房屋的占有、使用、收益和处分的权利，这些权利根据所有人的意志、目标和利益可以统一，可以分离，可以有不同的组合形式。在共有产权制度下，通过这些权利在不同条件下的不同的组合形式，体现出经济适用房的保障性、商品性及其两者的统一。

在共有产权制度下，经济适用房保障性表现在，中低收入家庭在没有能力购买住房全部产权并符合政府提供补贴标准的前提下，尽自己所能出资购买住房的部分产权，而获得住房完全的占有权和使用权；政府投资获得住房的另一部分产权，但向受助购房者无偿让渡占用权和使用权，并放弃收益权，不计利息，不收租金，这充分体现了住房保障功能和目标。在共有产权制度下，经济适用房商品性表现在，政府依据投资比例拥有相应产权，当受助家庭步入中高收入阶段、不符合补贴标准时，政府依法和契约行使收益权和处分权，或向对方转让产权收回投资；或按市场价格向对方收取租金；或收购对方产权，收回房屋的全部占用权和使用权；或在市场公开出售，双方按产权比例分配收益，体现了“谁投资，谁所有，谁收益”原则和公共财政的公平公正原则，符合社会主义市场经济规律要求。

共有产权制度的创新要点

根据共有产权制度的基本内含和本质，需要在六个方面创新经济适用房制度。

改变土地供应方式，经济适用房建设用地由行政划拨，转变为公开“招拍挂”方式供应，与所有商品房开发一样由市场形成土地价格。

改变定价方式，经济适用房价格组成内容由不完全向完全转变，与所有商品房一样，将土地出让金、税费等全额计入房屋成本，形成与商品房价格基本接近的经济适用房价格。

改变房屋建设方式，经济适用房建设由政府选择开发商、开发商选择建筑商，转变为政府直接通过公开招标选择建筑商，减少中间环节，节省开支，仅此一项经济适用房价格至少降低3%以上。

改变房源供应方式，由单一集中建设经济适用房，转变为灵活多样的方式供应保障性住房。以房地产市场的总量供求状况为导向，建立政府建房与购房并举，以相对分散建房、购房为主，以集中建房、购房为辅的保障性住房供应方式。

改变交易方式，在受助者走向富裕，不再符合受助标准时，应鼓励尽快上市交易。交易方式有三种，一是经济适用房产权整体出让，由政府和受助者按比例分配售房收入；二是政府出资收购受助者产权，收回经济适用房的占用和使用权；三是向受助者出让政府产权，政府收回现金，再投入经济适用房建设。经济适用房交易时间越早越好，次数越多越好。

改变补贴方式，由免土地出让金和一半税费这一单一比例的补贴方式，转变为多种比例的补贴方式。中低收入是个较宽泛的概念，不应该一个标准补贴，而应根据具体收入情况，从低到高，采取分级补贴标准，如可分为70%、50%、30%三个等级给予补贴，具体补贴比例可以变化多样，因时而异，因地制宜，同时实现由暗补向明补、由土地税费贴补向货币化贴补的转变，提高政策透明度，为扩大住房保障面创造条件

共有产权制度的法律基础

按照民法“一物一权”的原则，一处房产法律只承认一个所有权，但一个所有权可由一个民事主体所独有，也可以由两个或两个以上的民事主体所共有，这为共有产权制度奠定了法律基础。《中华人民共和国民法通则》第七十八条规定：“财产可以由两个以上的公民、法人共有。共有分为按份共有和共同共有。按份共有人按照各自的份额，对共有财产分享权利，分担义务。共同共有人对共有财产享有权利，承担义务。按份共有财产的每个共有人有权要求将自己的份额分出或者转让。但在出售时，其他共有人在同等条件下，有优先购买的权利。”这条规定有四层含义，基本满足了共有产权制度的法律需求，一是政府作为法人可以成为经济适用房的共有人；二是政府按投资额可以成为经济适用房的按份共有人，并按自己的份额享有权利，分担义务；三是政府和受助购房人都可以根据具体情况对自己拥有的经济适用房产权份额作出处分；四是处分经济适用房时，政府和受助购房人都具有优先购买权

根据民法原则，我国城市房屋权属登记制度也为共有产权制度奠定了法律基础。建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十一条规定，“房屋权属登记由权利人(申请人)申请”，“共有的房屋，由共有人共同申请”；第三十二条规定“共有的房屋，由权利人推举的持证人收执房屋所有权证书。其余共有人各执房屋共有权证书1份”，“房屋共有权证书与房屋所有权证书具有同等的法律效力”。这些规定表明，政府作为法人成为房屋权利人，按投资额成为经济适用房的按份共有人之一，领取《房屋共有权证》，是受法律保护的，操作上简便易行，没有任何障碍。

共有产权房制度的优越性

共有产权制度可以实现住房保障资源的累积倍增，促进有中国特色的住房保障体系的形成。政府将用于经济适用房的投资转化为产权，不仅能够保值而且会增值，随着经济适用房发展，政府用于住房保障的财力具有累积倍增的效应，能够不断扩大住房保障规模，最终能够建成以共有产权的经济适用房为主、以廉租房为辅的住房保障体系。

以南京为例，2002年至2004年，行政划拨经济适用房用地9块、6157亩，总建筑面积为398万平方米、住宅4.66万套；按每亩地价100万元计算，相当于投入财政资金大致是60亿元，平均每年投入财政资金20亿元，提供保障性住房1.5万套、130万平方米。假定这个规模基本不变，20年后，发挥住房保障功能的财政资金就不是当年度的20亿元，而是400亿元，属于社会保障体系的住宅将达到30万套、2600万平方米，这个规模是相当可观的，如果当年度仍提供20亿元财力用于大众住房保障，那么就能基本满足大众住房保障需求，并将逐步减轻财政在住房保障方面的压力。

共有产权制度可以实现经济适用房的循环利用，提高社会住房保障资源的利用效率。住房是不动产，具有长期有效性，而贫困是阶段性的，中低收入家庭的困难状况会因主观努力和社会经济发展而不断改善和好转，因而中低收入家庭是一个动态的群体，不断有受助者脱贫致富，退出住房保障；又不断产生新的符合救助条件的中低收入家庭，需要享受住房保障优惠。共有产权制度将经济适用房作为不动产的长期有效性与受助家庭经济状况的动态性有机对接起来，形成了受助家庭走向富裕而退出住房保障的机制和经济适用房循环利用的机制。在共有产权制度下，政府投资建设一套经济适用房，不再是只解决这一户中低收入家庭的住房困难，而是可以实现循环使用，为多户中低收入家庭解决住房困难。

共有产权制度可以扩大住房保障范围，实现住房保障功能的转轨和升级。现阶段我国住房保障对象主要是新旧体制转轨这一特定历史时期所形成的弱势群体，随着社会经济发展，我国住房保障制度将向更积极的或高级的形态转变，社会住房保障对象除了因病残、智弱等原因形成的经济困难家庭外，主要是年轻创业者和来自农村的城市新移民。由于工作时间短，积蓄少，年轻创业者特别是要组建家庭的年轻人，虽然不属于贫困范畴，但却是阶段性购房能力不足的群体，需要政府帮助才能解决住房难题。我国住房制度改革实行“老人老办法，新人新办法”，1998年以来参加工作的青年人诸如公务员、教师、医生、职员等普遍面临购房难题，共有产权制度可以有效解决这一难题。另外，在未来10至20年中，我国大约有2亿农村人口向城市转移，帮助进城农民解决住房问题是城市政府面临的一项重大而艰巨的历史责任。推行共有产权制度，发挥政府和进城农民的两个积极性，才能让农民在城市安家落户，扎根创业，实现由农民向市民的根本转变。

共有产权制度可以更好地发挥政府调控房地产市场运行的功能，推动房地产业持续健康发展。共有产权制度为政府供应社会保障性住房创造了条件，为调节房地产市场的供求关系提供了有效手段。在房地产市场供不应求，房价上涨过快时，政府可以直接组织经济适用房建设，一方面可以较快地增加住房供应，缓解供求矛盾；另一方面可以发挥经济适用房价格水平在整个商品房价格体系中基准价格的作用，拉低商品房价格的总体水平。当房地产市场供求基本平衡，房价比较合理时，政府可以直接向开发商购买住房，作为经济适用房向中低收入家庭出让部分产权，也可以由受助家庭在市场上购房，政府提供货币补贴，较快地增加住房的有效需求，减少商品房积压，促进房地产市场健康运行，同时降低政府在住房保障方面的行政成本。

共有产权制度可以推动社会进步。其一可以促进社会和谐。在共有产权制度下，经济适用房可以与商品房小区统一规划，按片、按幢相对分散建设，也可以直接在商品房小区按单元、单套分散购买，有利于实现不同文化水平、不同收入阶层的群体共同生活在同一个社区，相互交融，和谐发展。其次可以激励公众努力奋斗。在共有产权制度下，中低收入家庭在享受住房保障时，要不断创业，不断勤奋工作，实现脱贫致富，才有条件获得住房的完全产权，实现自己拥有完全属于自己的住房的人生理想。第三可以抑制腐败。在共有产权制度下，政府投资不再成为经济适用房的个人财产，即使暗箱操作骗购到手，也不拥有产权，社会住房保障资源最终也不会流失，因而使特权阶层以权谋房的欲望和收益大大降低，再加上严格规范的管理，基本上能够消除经济适用房分配领域的腐败现象。

经济适用房制度创新的操作性建议

精心组织试点。建议采取“3X3=9”的模式进行试点，即在东部、中部、西部三大区域，分别选择大、中、小三类城市进行共有产权制度试点，经过试点，总结经验，广泛讨论和论证，制定出适应不同经济发展水平和不同规模城市具体情况并能与现行经济适用房制度有机衔接的实施方案。

修改《经济适用房管理办法》。为适应共有产权制度创新，有必要在试点的基础上适当修改《办法》，主要修改有六处：第二条增加关于经济适用房实行共有产权制度的规定；第九条修改土地供应方式；第十三条修改建设方式；第十七条修改定价方式；第二十五条修改权属登记内容；第二十六条取消上市交易的年限限制。与此相适应，要同时修改《经济适用房价格管理办法》。

建立住房保障机构。建议建设部、省建设厅设立住房保障部门，研究制定住房保障政策和有关法规，对市、县经济适用房建设与分配实施指导和监督；市、县设立住房保障办公室，组织建设和审核分配经济适用房和廉租房，作为国家所有者代表负责经济适用房和廉租房国有产权的运营和管理，归缴和监管住房公积金。

加强组织领导。建立共有产权制度是一项具有重大理论意义和实践意义的制度创新，不论对当前还是对长远都具有重大的社会经济综合价值，利在当代，功在千秋，应予以高度重视。建议有关部门设立阶段性的领导机构和工作班子，加强调查研究，精心组织试点，组织研究更为全面、细致的操作性方案和修改《经济适用房管理办法》，推进经济适用房建设平稳有序而又尽快地实现制度创新和转换。