宏观调控下房地产政策四大趋势

秦虹  作者系建设部政策研究中心副主任、研究员 

房地产对国民经济影响较大，稳定国民经济就必须稳定房地产业，所以宏观控制至少是中期不可避免的取向。由于我国投资率过高，投资需求膨胀压力仍然较大，在建和新上项目过多，投资扩张的冲动还很强烈，因此宏观调控目前仍处在关键时期，如果稍有放松，可能会出现反复。房地产投资占城镇固定资产投资比重较大，而且产业链较长，影响面广，稳定房地产市场，避免大起大落，对促进房地产业的健康发展对国民经济意义重大。

对房地产业的宏观调控包括以下内容：一是对市场运行状况的调控，包括防止市场大起大落，综合运用税收和信贷及土地等政策工具抑制和排除房地产业与房地产市场发展过程中的不健康因素、抑制部分城市房价过快上涨等。从2005年开始，房地产投资开始扭转了自1999年以来明显高于固定资产投资的增速增长的态势，稳步回落到略低于全国城镇固定资产投资增速，2006年已经连续6个月稳定在24％这样一个水平上。房地产投资的稳定回落有效地避免了固定资产投资增速过快，避免了经济过热的风险，对稳定宏观经济运行起到积极的作用。

二是对住房供应结构的调整，包括优先满足中低收入群体的住房需求、发展节能省地型住宅、形成符合中国国情的住房建设模式和消费模式。中国正处于建筑规模巨大、发展迅速的阶段。每年建造20亿平方米的新建筑，新建建筑竣工面积大于各发达国家每年新建建筑竣工面积之和，是世界上最大的建筑市场。此外中国既有建筑数量也非常之巨大，2003年城乡既有建筑面积达420亿平方米，但与发达国家相比建筑能耗高2～3倍。

由于土地等资源环境的约束，建立节能省地型住房，加大小户型供应比例，必将持续从供应和需求方面进行双向政策调节，小户型的建设和使用将受到鼓励，节能、省地、节水、节材和环保建筑将以法律和经济手段推进。

三是强化地方政府责任，规范其行为，包括合理控制城市房屋拆迁规模和进度、明确地方政府对房价稳定及房地产市场运行的责任、加快城镇廉租住房制度建设和规范发展经济适用住房等。目前弱势群体在市场上得到的实惠明显过少。

 政府的住房保障工作是需常抓不懈的一项制度性工作：

①政府需要从立法的高度重视住房保障问题的解决。政府应通过法律、规划、财政、金融、税收等多种手段保障城市中低收入群体住上适当的住房，并根据不同时期的特点及时调整住房保障的重点。

②住房保障形式应灵活多样。如可以借鉴各国经验，通过低价销售、先租后买、半买半租、分步购买、贴租、贴息等多种形式对低收入家庭提供住房保障。以纽约市为例，住房保障的形式有：第一，地方政府利用自有土地建房，出租或出售给符合条件的低收入家庭。对于无能力一次购买的家庭，可以先租后买，或先购买10%的产权，再逐步购买剩余产权；第二，通过奖励容积率和免税等措施鼓励开发商提供一定比例的低价住房，交给有关组织出售或出租给低收入家庭；第三，对低收入家庭实行货币补贴（发放住房券），由其到市场直接租赁住房。

③严格控制保障的面积标准，并制定合理的补贴标准。无论具体的保障形式如何，保障面积标准应仅仅限定在满足基本需求这个层面上。如我们考察到，日本面向低收入家庭住宅的平均使用面积仅为40～50平方米左右。在伦敦，社会公共房屋部门提供的住房中，两居室及两居室以下房屋占64.2%。2002年超过5万户居民居住在伦敦市政府提供的临时住房里，大约六分之一的临时住房只能容纳床和饭桌等简单设施。

从具体补贴标准看，一般原则是低收入家庭住房支出不超过月收入的30%，超过的部分由政府给予补贴。

④租售并举和“共有产权”制度相结合，在住房保障中发挥了重要作用。租售并举是英国、美国和日本住房保障的共同特点，在帮助低收入家庭购房的措施中，“共有产权”制度起到了积极作用。在英国，采取产权分享的形式（也称为半租半买形式）帮助低收入居民分步买房，即由居民先购买部分产权，其余仍继续付房租（其产权由房屋协会持有），等将来经济能力提高后，再买下整套住房，购买部分产权的居民可以有三年的优惠购买权，三年之内房价与其他优惠条款不变。通过这种房屋产权共有的过渡方式，推动居民最终买断全部产权。我们国家也可以学习和借鉴这些国家的经验。

⑤建立政策性住房保障金融制度。这对那些有一定支付能力，但在市场上购房又有一定困难的家庭很有帮助。如在伦敦，政府通过对住房抵押贷款免征利息税，促使银行提供低息贷款帮助有困难的家庭购房。2000年英国共免除居民住房抵押贷款利息税约17亿英镑；此外，购房者如果有保险公司担保，可以最高达到90%-100%的贷款成数，还可以与定期人寿保险相结合，借款人在贷款偿还期内每月偿付利息，同时又缴纳人身保险费，到人寿保险到期时，用到期的人寿保险收入归还抵押贷款。

所以，应将住房保障列为国家意志而高度重视。在住房保障上，宜建则建，宜补则补，宜售则售，宜租则租，建立具有产权和租赁两种方式的公共住房。有条件的地区应把对低收入家庭补贴逐步从建设环节转向直接补助，逐步扩大廉租住房的供应范围，使更多低收入家庭得到住房帮助。为此，应尽快解决立法、组织机构和资金来源三个问题。

四是整顿和规范房地产市场秩序，包括加强房地产开发建设全过程监管、切实整治房地产交易环节中的违法违规行为、建立健全房地产市场信息系统和信息发布制度、坚持正确的舆论导向等。

制度调整面临四大趋势

房地产业正处于市场建立的初期，遵循产业发展的客观规律，各项制度调整和完善不可避免。

趋势1：融资多元化和利率市场化。

在解决房地产业资金来源问题的同时有效分散风险，最好的途径仍是发展让投资者直接承担产业风险的市场化融资。

在成熟的市场经济国家，有发达的资本市场和发达的房地产金融体系，房地产融资渠道很多，不但有银行贷款等债务性融资，还有形式多样的权益性融资，如房地产投资信托基金、债券市场、股票市场、保险资金等；不但有发达的一级市场还有活跃的二级市场，这些都为房地产的发展提供了有力的支持。

相比而言，我国房地产的融资渠道显然过于单一。2005年全国房地产开发投资完成了15000多亿元，比2000年增长了2倍，年均增长速度达到25.9％，但是，房地产企业资金来源结构显然没有发生太大的变化，主渠道仍是三个，即预售款、银行贷款和企业自筹资金，三者占企业资金来源的70％以上。

从未来发展趋势看，今后相当长一段时间内，以银行贷款为代表的间接融资方式仍将不可避免地是我国房地产企业的主要资金来源，但随着贷款规模的不断积累，风险也在不断集聚，融资多元化问题必须提上议事日程。这是因为房地产业作为高投入、高资金流量的产业，在开发环节进行融资是必然现象。开发者必须借入外来资金才能完成整个开发过程，即使在国外，也没有开发商能够单纯依靠自有资金实施开发。以美国为例，房地产开发资金的60%~90%是通过融资活动获取的。因此，问题的关键不在于开发商是否融资开发，而在于向谁融资。而推动房地产融资渠道多元化的关键在于大力发展直接融资。

在这里，有几个问题是需要解决的：

一是建立和完善多元化、分层次的房地产金融市场体系，通过市场找资金的来路和出路。不管何种融资方式或工具，最终都需要通过房地产金融品种的交易市场来实现流动。因此，要发展多元化融资，首先必须建立和完善相应的市场体系。即：不仅包括债权融资、股权融资，还应包括投资基金、信托证券等多种融资形式；既可以利用现有市场（如股票市场、债券市场），也可以开拓新的市场板块（如房地产基金市场）。

事实上，防范投融资风险的关键在于用多种金融工具疏导、引导投资，而不是简单的禁止投资。所以，应该按照先易后难、逐步突破的原则推进发展多元化金融市场。通过多元化的金融创新，建立各种房地产金融品种周转的市场，普通居民和机构投资者就可以通过购买相关金融产品而不是直接购买住宅等物业的方式来进入房地产市场，实现投资房地产的目的。这样，既可以分散金融市场的风险，又可以缓解投资需求对房地产市场的压力，进而均衡房地产供求关系，丰富房地产市场的调控工具。

二是创新和丰富多元化融资的品种。从房地产市场成熟的发达国家经验看，其主要融资品种包括房地产投资基金、房地产信托投资以及两者结合的房地产信托投资基金（REITS）等。对于我国来说，融资品种设计同样不能简单套用国外模式，而应适合中国老百姓风险承受能力，考虑他们的资产持有习惯，特别是中国老百姓首先考虑保值、其次才是增值盈利的投资习惯。建议大力发展房地产信托、全国性或地方性房地产基金、房地产信托投资基金等，当然，也不排除房地产公司上市、发行企业债券或项目长期及短期债券。

在具体品种创新上，可以设计与房地产指数挂钩的浮动利率债券，当房价指数上涨一定幅度，债券利率可以随之浮动，其差值由政府补贴。这样，普通居民就可以不必超前透支消费购房，而是通过购买债券的方式先行投资，需要住房时再购房，既解决了房地产资金来源问题，减轻了银行风险，又缓解了住房供求关系，同时还明确了政府保持房价稳定的责任。

还可以建立与养老基金（或养老保险）相结合的住房基金或债券，将养老基金这种长期性的资金与住房建设相匹配，在实现养老基金保值增值的同时为住房建设提供新的资金渠道。

三是健全与房地产金融有关的各种机构。整个房地产金融市场的参与者，除抵押贷款机构（银行）、投资者及投资机构（如养老基金、保险基金）、金融监管机构、房地产商、中介结构（信用评估机构、担保机构）外，还包括界于金融机构、房地产商和投资者之间，具有一定金融功能的中间机构。这种中间环节的金融机构是整个多元化融资机制不可缺少的组成部分，也是当前整个多元化融资体系中的薄弱环节。

在房地产信托投资基金中，在个人和机构投资者与房地产公司之间，需要有一个投资房地产的专设公司，即信托投资基金公司进行运作。抵押贷款证券化也必须有专门的中间机构对银行提供的抵押贷款资产进行评估、切割，再按照一定的比例结构将不同贷款年限的抵押贷款资产重新组合、打包，然后再向普通投资者或投资机构出售。所以，在继续深化金融体制改革过程中，有必要发展和规范这些中间金融机构。

四是完善政策法规，赋予房地产开发商多品种、多批次、多元化融资的能力和手段。客观评价，目前的政策和法律环境尚不利于房地产开发商多元化融资。以股权融资为例，房地产公司上市的禁令虽然已经解除，但对房地产公司直接上市融资的控制仍较为严格。在上市方式选择上，首发上市虽然融资额比较大，但是要求高、时间长、程序复杂，目前，在国内上市的房地产企业只占企业总数的0.23%，占上市公司总数的6%左右。许多房地产公司不得不选择借壳上市。相应地，债券融资、房地产投资基金、房地产信托等也都需要完善的法律支持。

总之，应当用系统化的眼光来考察房地产融资渠道单一的问题，融资渠道的多元化与我国金融体制改革密切联系，有赖于金融改革的继续深化。无论是继续完善间接融资还是大力发展直接融资，都离不开资本市场的发展、金融产品的丰富、各种金融机构的参与以及监管机构、监管方式和监管手段的成熟。离开整个金融改革进程，单独推进融资多元化是不可能的。

关于利率市场化，这将更好地反映市场对资金的需求。2004年央行加息预示了我国长达9年的减息周期结束，进入一个加息周期。世界经济也正在进入升息周期，这是利率水平的一种趋势性变化，在这一过程中，利率可能有升有降，但总体趋势向上。2007年1月1日起，央行每天向社会发布基准利率。这意味央行推动利率市场化的进程明显加快。

关于利率市场化，美国的经验是：减息政策刺激房价强劲上涨，而加息政策使房地产市场应声降温。如2001年 “9.11”事件后，为刺激经济复苏，美联储11次降息，联邦基金利率一年间由6.5%减至1.75%，使美国的短期利率降至40年来最低水平，用于购房的30年期抵押贷款利率也随之下降。减息政策推动了房价的持续上涨，过去5年中，美国房价平均上涨了50%以上。自2004年6月以来不到两年半的时间内，美联储17次提高利率，每次0.25个百分点；两年时间内，联邦基金利率从1.00%上调到5.25%。加息推动了房屋贷款成本的上升，房地产市场的走势则随着加息而持续降温。

趋势2：购房人持有过程的风险不断加大。

从税法的角度看，房地产交易环节的税收主要有契税、营业税及其附加、所得税、土地增值税、印花税等，显然存在着税种过多、税赋过重的问题。不售不税、不租不税，一旦租售、数税并课，这些税多数是在以个人购房为主的房地产市场尚未建立之前设立的，交易环节过重的税赋显然对发展房地产市场不利。

房地产税的本质是财产税，其性质决定了重点是对存量资产征税。目前随着住房制度改革深化和房地产业发展，住房的私有比例已达80%，具备征收存量房地产税的现实基础。随着收入差距的不断拉大，在住房持有上也已经开始出现贫富的巨大差距，少数高收入者大量占有住房，造成资源的闲置和浪费，有必要运用税收手段实现住房资源配置的公平。房地产是城市价值的体现，不同区域、不同地段的价值相差较大，对存量征税，即使不交易，也按增值额交税，有利于整个社会资源的有效配置，可以作为经常性的地方财政收入，为地方政府建设基础设施提供资金来源。美国地方政府全部税收的75.3%来自财产税，加拿大约占75%。可以根据我国的国情具体设计税制，有效地避免低收入家庭的住房负担。

总之，在房地产持有环节征税是从根本上抑制房地产市场的盲目需求，调整不同社会群体之间在资源占有上的公平关系，促进资源节约，引导住房合理适度消费和优化存量住房资源配置的长效机制。其最大优点在于，房地产税是财产税，属于直接税，不会出现税赋转嫁的问题。从长远来看，通过对房地产持有环节征税，是实现社会资产公平分配、节约资源、促进存量资产流动、优化存量资源配置，保持房地产市场健康发展的出路。

趋势3：预售制度将不断完善。

今后，不应是简单地取消预售的问题，而应该是继续发挥预售提前发现市场的功能，将房地产预售的直接融资改变为间接融资。即，购房者的预售资金应交到一个指定帐户中，不能直接用于开发，而预售合同则作为向投资者融资的信用凭证。如向银行贷款，如果一个项目预售了70％，则市场风险很小，银行就可以放心地贷款；如果只售到10％，则银行可以认为市场风险很大，而不贷款，那么这时的预售就从直接融资转变为间接融资，减少了风险。

趋势4：土地管理从严从紧。