政策机制是住房建设之纲

刘玉录 / 天津市房地产业协会研究委员会主任委员

正像读《红楼梦》，毛泽东、胡适、俞平伯、李希凡以及近来的刘心武都有着自己的读法，我们今天阅读已经公示的《北京住房建设规划（2006～2010）》（以下简称《规划》），也自然各有自己的理解。个人以为，本案第五章的“政策机制”是整个规划的“纲”，其他各章都可以从第五章找到它的“制度性”依据。因此，住房建设就不只是土木之工物质上的含义，而且也具有了住房制度层面精神上的含义。

需建立整体化住房制度体系

如众所知，现行的城市住房政策，是“房改”的产物。今天反过头来观察，它有着明显的“过渡性”特征。

问题出在“老人老政策，新人新政策”的转换过程中。由于“房改”主要是从存量（现有）住房出发的，自然它们真正覆盖的是“老人”（旧体制下的职工）。而新的住房供应体系，包括廉租房、经济适用房和普通商品住房供给，以及公积金制度与住房补贴等在内的一系列政策措施，迄今并没有真正解决“新人”（房改后参加工作，自己没有住房的职工）特别是其中处于低收入水平者的住房问题。等于是“老人老政策，新人没政策”。甚至随着时间的推移，为数不少的高不成低不就的所谓“夹心阶层”也出现了程度不同的住房问题。因此，在原有“房改”所形成的新的住房政策体系基础上，进一步推动深层次的住房制度创新，建立起一个系统的、长期起作用的、运做成本低而效率高的整体化住房制度体系，越来越迫切了。

土地调控大捷显弊端

2002年以来中央政府逐渐加大力度的房地产宏观调控，可以被视做中国城市住房制度变迁历程的一部分，但还不是全部。本轮调控中除了使用宏观经济学传统的政策工具——财政政策、货币政策之外，凭藉国家垄断一级市场的优势更多地发挥了土地作为调控政策工具的作用。

与此同时，土地在调控中承担越来越多的责任也引起我们越来越多的担忧。其一，住房社会保障的砝码明显地向土地倾斜，使土地不堪重负。在加息使银行得以平衡存贷成本、征税使财政增加岁入的同时，城市土地却因限制房价的需要而愈来愈多地压价出让。过高过快增长的地价固然是不利的，但是城市化过程中适当的地价增长于城市基础设施建设及整个经济社会发展是必需的，而且市政项目对土地的投资也只有这样才能收回。其二，这种逐渐向土地集中的住房社会职责，从长远说会影响土地要素市场的培育和成长。试想，倘若两个“70%”在包括北京在内的大多数城市都得到落实，占整个土地市场大部的住宅用地交易就很难说是完整意义上的商品交换了。因为套型、价格的种种限制已经很难使价值规律发挥作用，充其量不过如斯大林在《社会主义商品价值规律》中所说的“保留了商品的外壳”。所以在我们欢呼“调控土地大捷”之时也需要想到取得这个胜利的代价以及未来的长远战略。

系统的住房制度应如何设计

既然正在进行的房地产宏观调控被视作中国城市住房制度安排创新的一部分，那么一个系统的住房政策设计就在情理之中。虽然在此不能尽述，但大体归纳的话，一个系统的现时期中国城市住房制度的“概念规划”要点可能是这样的：

政策的主导思想是解决中低收入家庭的住房问题，同时满足各个阶层的住房需求。

整个制度由五个互相联系的政策板块组成，即公共住房、房租统管、财政补贴、利率措施、合作建房。

逐步将旧体制下遗留的现有公有住房进行分流，一部分转化为廉租房，一部分（单位产权）转化为股份合作制住房，一部分转化为有别于原有租金制度的公共租赁住房。把房改以来建设的廉租房、未售以及将来建设的经济适用房与分流出来的公共住房合并，实行统一的规范化管理。

房租统管，即对包括私有住房、股份合作制住房和公共住房，总之，一切中低价位和质量的普通住房，根据经济周期景气、通货膨胀指数以及职工平均收入的增长情况，实行阶段性的城市住房租金管制。

财政补贴，即向符合条件的中低收入家庭提供购房贷款补贴、利息补贴和租金补贴。减免低收入家庭的与住房有关的所得税、财产税和交易税，鼓励居民购房解决住房问题。财政补贴运作采取中央和地方（城市）两级制，补贴资金按性质划分为预算内住宅资金和社会保障体系内的住宅资金以及其他来源的可利用住宅资金。

利率措施需要与财政补贴相联系，对中低收入家庭购买自住房屋实行低息。工业化国家该类利率一般是1%～4%，甚至无息。商业银行贷款的市场利率与低息之间的差额，由住房补贴系统贴息。鉴于从新加坡引进的住房公积金制的“退化”，可考虑创建真正能够解决中低收入家庭住房融资问题的住宅银行。

合作建房也可考虑。在解决城市居民的住宅（产业化）运动中，日本的住宅供给公社和英国的民间住宅协会以及法国的住宅合作社都发挥了令人满意的重大作用。当地城市政府都给予了大力的扶持和援助。我们或可借鉴。

当然，一个5年期的住宅规划不应承担这么多东西。在这里想说的是，支配各个城市已经或即将出台的住宅建设规划以及正在进行的房地产宏观调控的主导力量——现阶段城市住房制度需要创新，并且已经到了该引起各方重视的时候了。