城镇廉租房融资模式变革：路径取向与政策选择

倪明胜/中南大学政治学与行政管理学院

一、问题的提出

自1998年国务院发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发[1998]23号），规定“对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租用由政府或单位提供的廉租住房”政策以来，城镇廉租住房制度成效显著，全国各大中城市已建立起较为完善的住房保障制度，具体机制运转可表述为“集民政低保和居住困难为一体的“双困”准入机制；以租金配租为主、实物配租为辅的配租形式；以政府公共财政预算资金为主的资金筹集渠道，以及公正规范的复核退出机制。”[1] 而真正意义上标志着将城镇廉租房制度建设置于核心位置，始于2006年5月17日国务院针对房地产调控所提出的著名 “国六条”。尽管有关城镇廉租房的国家政策不断倾斜和调适，从“2006年4月初建设部公布的实际执行情况看却不尽如人意：在全国291个地级以上城市中，有70个尚未实施廉租住房制度。”

本质上讲，廉租房带有福利性的特点，廉租房制度其实质是一种福利性的住房制度。这种先天的公共属性，就决定了其与一般商品房的市场化开发、运作的内核不同。具体细化而言，廉租房其福利性的特点决定了其在开发建设融资渠道上同一般商品房融资相比，有先存的劣势和不足。当前我国廉租房建设的资金主要是依靠财政拨款（直管公房出售或出租收入）、住房公积金增值收益、社会保障和社会捐赠。但是，从当前的运行机制来看，这几种融资方式均呈现出供给不足、极不稳定的特点。依据国务院发展研究中心最新调研报告显示：“在一些地方政府，土地直接税收及城市扩张带来的间接税收占地方预算内收入的40％，而土地出让金净收入占政府预算外收入的60％以上，大约只有15％的土地属于商业用地和房地产，为了扩大财源，地方政府拼命圈地用于房地产开发，并拼命炒高地价、房价。有专家指出，资金缺乏导致地方政府对于廉租房制度执行不力。”[3] 即使依据最近刚出台的政策，“要求地方政府将土地出让金净收益中的5％用于廉租房建设”[4] ，这也同房地产开发及租金补贴所需的大额、连续的资金链需求相悖。特别是随着近年来的房改，公房相继出售，外加公积金增值普遍收益较低或不稳定，使得政策资金来源仅有政府财政补贴的廉租房制度建设难以顺利演进，困难重重。因此，廉租房资金来源单薄，已成为廉租住房制度进一步发展的制约瓶颈，开拓资金渠道，加大资金投入，成为目前廉租住房制度发展的一项迫切需求。[5]

二、当前廉租房融资特征与困境透视

因廉租房其福利性的特点，决定其与一般商品房的运作、开发的价值取向性的不同。尤其体现在廉租房开发建设过程中融资渠道的单一化，特别是当前仍旧依赖于财政拨款、社会保障等纯政策性资金的投入，使得融资过程呆滞化、僵硬化。如何嫁接更为灵活的金融制度、发掘更为专业化、市场化、商业化的运作模式，成为破解当前廉租房开发建设过程当中资金链断裂的关键。因此，笔者认为，对比分析当前我国廉租房建设融资的几种模式，探讨其之间的共性特征，尤其是对当前廉租房开发建设过程当中融资的困境解读，有着深远的现实意义。

 对比当前我国廉租房建设的几种融资模式，其间的内生共性特征主要表现为以下几方面：

 1、政府财政主导。就当前我国廉租房开发建设来看，其实质是政府通过财政转移支付的方式而向居民所提供的公共产品。因其公共性、福利性，必然使得其资金来源很大程度上依靠政府、社会的无偿投入。尽管廉租房开发资金还来源于住房公积金增值收益、土地出让金、社会保障等，但由于公积金增值收益的不稳定性、土地出让金存在地方政府与中央的“内生博弈”关系，使得当前廉租房建设融资过多依赖政府财政拨款、社会保障等纯政策性资金的扶持。

2、资金缺口扩大。廉租房制度出台，主要是为解决住房困难的低收入家庭而提供的一种政府福利救济。从国际视域来看，当前许多国家政府都把廉租房建设作为一项重要的福利政策，构建规模不断扩大。但是，基于当前我国的国情，仅仅依赖政府单一僵硬化的融资模式，实现“居者有其屋”的梦想，显得苍白和力不从心。据中国建设部通报显示，截至2005年底，全国累计用于最低收入家庭住房保障的资金为47.4亿元，扣除这部分已经提供了住房保障的资金，新建廉租房资金缺口至少为650亿元。[6]其实，这组数字估算近乎保守，因其选择的对象只停留在收入和住房困难的“双困户”，如果依据国际上廉租房配发标准计算，中国未来几年廉租房开发建设的资金缺口将不断扩大化。

3、监督机制缺乏。当前，廉租房的租金配给以“租金补贴”方式为主，从其开发建设的过程看，实际上是市场（开发商）为主导，而政府并没有扮演核心主角。具体地说，政府担当的角色仅局限于建设资金的提供、住房入住资格的审核、发放住房租金补贴等。尤其是廉租房的建设，不论是利益分配还是政绩GDP，都无益于地方政府和财政收支，这也正是地方政府廉租房建设的积极性一直不高的原因所在。因此，地方政府在廉租房建设及管理的过程中，监管机制极其缺乏。

事实上，造成当前廉租房开发建设过程出现融资瓶颈，困境重重的局面，倘若对其困境予以透视分析，不难发现金融杠杆缺失、信贷结构失衡、地方政府积极参与性不高是原因的关键所在。下面，笔者尝试从三方面分析当前廉租房开发融资的主要困境：

1、金融杠杆缺失。当前，我国廉租房融资主要以政府财政投入为主，金融机制所发挥的杠杆调节作用微乎其微。以政府单一直接主导型的融资模式日益僵硬化，借鉴考察国外经验，不难发现，利用金融创新，发挥金融杠杆调节作用，将传统的政府主导型融资模式转化为市场为主、商业化运作模式极其重要。

2、信贷结构失衡。从国际廉租房建设惯例来看，其开发融资选择银行信贷是各国解决廉租房建设资金不足的必然路径。资料显示：截至2003年，芬兰共有83.2万套供出租的住房，其中43.6万套是利用国家特殊住房贷款和国家给予利息补贴的住房贷款形式建造的，占总数的52.4％。[7]由于廉租房其福利性的特点，政府选择银行信贷融资，必然需要政府以显性或是隐性的身份介入，但是，从当前我国政策性银行对于廉租房建设所出台的配套机制来看，缺乏稳定性和不成熟性，这必然使得廉租房建设资金银行信贷结构失衡。

3、地方政府积极性不高。廉租房的开发建设，对于地方政府的政绩和财政而言没有多大利益回报性，况且，廉租房的开发是一个耗资大、周期长的工程，尤其是其福利性的特点，使得地方政府的投入积极性偏低。对于有些地方政府而言，因各地财政收入程度的差异性存在，即使其本意想真正落实廉租房政策，因财政资金的缺失，也无力执行。

因此，从当前城镇廉租房融资模式的共性特征并对其融资困境的解读，我们不难发现传统意义上政府主导直接型的嵌入式融资弊端重重，巧妙发掘更为灵活的金融制度，催生成熟的商业化融资模式成为我们当前的诉求。

三、廉租房融资新模式：路径取向与政策选择

依据城镇廉租住房管理办法规定，廉租住房保障资金来源应以财政公共预算资金为主，也就是前面我们所论述的政府财政主导的特征。事实上，“除少数城市建立了制度性的财政资金供应计划外，相当多的城市都是依靠住房公积金的增值收益和公房售房款的余额部分作为廉租住房资金来源的主渠道。”[8] 正如前面我们所阐述的那样：住房公积金的增值收益的不稳定性，公房改革后出售房款的递减性，使得当前城镇廉租房的开发建设过于依赖政策性财政资金的扶持。但是，这种制度性的财政资金供应并没有使得城镇廉租房的开发后续资金得到保证。事实上，这种财政资金制度性的供给加剧了廉租房开发建设资金的供应不足。

根据新制度学派的定义，制度是“一系列被制定出来的规则，守法程序和行为的道德伦理规范。”[9]制度的关键性作用是“增进秩序”，“减少合作成本”。[10]从当前镇廉租房建设的融资模式来看，传统意义上政府主导嵌入式的财政资金制度性供给，其弊端清晰易见，并且使得当前城镇廉租住房开发建设资金缺口日益增大，开发成本不断提高。事实上，“制度变迁中存在着报酬递增和自我强化机制。这种机制使制度一旦走上了某一路径，它的既定方向会在以后的发展中得到自我强化。[11]如果一种制度陷入了路径依赖，对其创新是必然选择，即用一种效益更高的制度来取代另一种制度。具体而言，制度创新体现为：（1）一种特定行为的变化；（2）这一组织与其环境之间的相互关系的变化；（3）在一种组织的环境中支配行为与相互关系的规则的变化。[12]因此，当前城镇廉租房开发建设中的财政资金供给制度的创新就是要打破这种制度变迁的路径依赖，寻找到适合廉租房开发融资模式的新的路径取向。笔者认为，当前廉租房融资的新模式，我们可以尝试遵循以下路径取向，并寻求创新：

1、城市运营与BOT模式

城市运营模式是指政府发挥市场调节资源优化配置的功效，用经济手段将城市规划用地、项目特许经营权、路段冠名权、广告设置权等相关城市资源进行盘点、打包出售，所获得的收益用于城市开发建设。当前，廉租房开发建设可以模拟城市运营模式，选择廉租房实物补助形式进行资金筹集。BOT模式具体指建设（build）、经营（operation）、移交（transfer）的过程。这种模式主要体现为特许权的运营。政府同私人之间通过谈判，达成协议，政府将某个项目的特许运营权限转交私人，并允许其在规定权限和时间内筹集资金，开发建设某个项目（通常为基础设施）。这期间过程中，私人可经营项目并提供配套服务，获取利润，抵扣前期投资成本，特许运营期限到期时，私人部门将遵照协议将该项目转交政府。在廉租房开发建设过程中，仿效BOT运营模式，可以减轻政府前期投资资金不足的压力，并可以分担投资风险。

2、委托、联合租赁模式

由于廉租房是福利性的公共产品，其特性决定当前我国廉租房只租不售的特点。与此同时，国家相关对廉租房开发运营的福利性政策，吸引了许多租赁公司的关注，只要政府和租赁公司相关意愿达成，租赁公司介入廉租房的开发运营成为一个必然趋势。当前，廉租房的运营可以考虑委托租赁、联合租赁的模式。委托租赁主要考虑由政府或社会捐赠资本开发廉租房，或是改造闲置房屋成配套出租房，再授权专业的融资租赁公司进行委托经营和管理。当然，其间政府可以对租赁公司实施一些优惠政策。联合租赁，其相当于联合开发形式，也就是租赁公司与房地产开发企业相互优势互补合作，实现“开发——租赁”的运营模式。这种模式，可以整合资源，节约成本，拓展廉租房开发的融资渠道。

3、PPP融资运营模式

PPP(Public-Private Partnerships)，即公共部门与私人企业合作模式。主要是指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。PPP代表的是一个完整的项目融资的概念。PPP融资运营模式可以使得私人企业在项目的前期参与进来，政府（公共部门）可以利用借鉴私人企业的先进管理技术和经验。同时，公共部门和私人企业之间可以达成互利共生的运营目标，这不仅可以为社会提供更好的服务，还可以增加项目运营的资本。当前，城镇廉租房开发建设融资模式，在某种意义上是完全可以采用PPP融资运营模式。

4、信托投资基金（REITs ）模式

在2005年两会期间，全国工商联住宅产业商会提出著名议案：“发展房地产投资信托基金（REITs ），建立廉租房体系，解决低收入群体住房需求，防范房地产金融风险。”[13]由于廉租房的开发过程，是一个周期长、耗资大、收益慢的宏大工程，仅靠租金收益的廉租房是难以在较短时间内回笼资金的。REITs 正好可以解决这一难题。REITs 实质上是一种房地产证券化产物，通常采用股票或者收益凭证的形式，赋予房地产这种不动产很强的流动性，同时还便于投资者参与或退出投资。[14] 廉租房开发建设若采用信托投资基金，即REITs形式，可以用持续稳定地租金分红，吸引更多的开发商和投资者。

5、福利彩票模式

中国福利彩票为福利事业筹集资金，是通过发售彩票收入扣除一定比例的返还奖金、发行成本后所形成的福利基金。该基金遵循无偿使用的原则，采取无偿捐赠和贷款贴息的具体两种方式使用。依据民政部统计，中国福利彩票在“十五”期间共销售1145亿元，为国家筹集社会公益金400.75亿元。在“十一五”期间，将完成2500亿元以上的总销售量，筹集社会公益金不少于875亿元。[15]因此，从社会福利彩票所筹集的资金中提取适当比例，用于当前的廉租房开发建设，既遵循了福利彩票基金无偿使用的原则，也有效地缓和了廉租房建设过程中资金短缺的问题。